关于推进中国特色社区矫正工作的调研报告

关于推进中国特色社区矫正工作的调研报告*社区矫正调研课题组社区矫正作为一种新型的刑罚执行手段，是我国刑罚制度的重大改革，是推进司法改革进程的重要举措，更是社会管理体制机制的一种创新。

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2009年，又联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确从2009年起在全国试行社区矫正工作。

7年来，社区矫正试点工作进展顺利，成效显著，在降低刑罚执行成本、防止交叉感染、帮助犯罪人员回归社会、有效降低犯罪人员的重新犯罪率、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用，在完善我国非监禁刑罚执行制度方面做出了有益探索，积累了丰富经验。

随着社区矫正工作的进一步推进，为了协助国家推进我国特色的社区矫正工作，我们对全国包括北京、江苏、浙江、重庆、广西等省市在内的部分省市进行了抽样调研。

调研时间始于2010年2月初。

调研对象为主管社区矫正的专职干部、司法所的司法助理员、协管员、借调狱警等。

调研形式包括资料搜集、个别访谈、个人问卷、机构问卷、互联网在线沟通等。

一、我国社区矫正工作现状*本调研报告旨在推进中国社区矫正工作实践能够进一步健康持续进展，不同于专业性的学术研究。

而且，数据信息由课题组成员分别搜集，资料来源既包括有关专著、论文，也有直接调研数据和互联网等。

报告撰写过程中无法详细注明所引用的部分数据资料出处，我们为此深表歉意，敬请有关专家学者谅解。

我国最早开始社区矫正试点的是北京市和上海市的个别区县，范围很小。

2003年7月，中央正式布置6个省市作为第一批试点。

经过7年来的探索和实践，我国的社区矫正工作充分发挥部门合力，着力加强管理体制改革和队伍建设，积极构建制度体系，努力探索教育矫正方法。

社区矫正工作覆盖面进一步扩大，社区服刑人员数量增加，教育矫正质量不断提高，取得了良好的社会效果，为维护我国社会和谐稳定发挥了积极作用。

以北京市为例，在2008年奥运和2009年国庆60周年期间，全市6000多社区服刑人员，社区矫正管理创造了无脱管、无漏管、无重新犯罪、无影响安全稳定事件的“四无”佳绩。

据统计，截至2010年6月底，社区矫正工作已经在全国30个省(区、市)和新疆生产建设兵团的226个地(市)、1572个县(市、区)和19507个乡镇(街道)展开。

其中，北京、上海、江苏、浙江、重庆、天津、湖北、安徽、云南和河北10个省(市)已经在全辖区所有乡镇(街道)全面试行社区矫正工作，工作覆盖面达到100%。

到今年6月底，全国各地共累计接收社区服刑人员486278人，累计解除矫正人员255331人，现有社区服刑人员230947人。

上海、江苏、浙江等地还出现外国籍社区服刑人员。

重新犯罪率较之于监禁服刑人员大幅降低，而且有逐年降低趋势。

自2003年7月中央部署社区矫正试点工作以来，社区服刑人员的年平均重新犯罪率低于0.8%。

虽然我们很难查到准确的监禁刑罪犯释放后的重新犯罪率，但综合有关零星数据分析，至少高于社区服刑人员重新犯罪率的10倍以上。

与此同时，社区矫正的机构建制也在向专业化方向调整，社区矫正队伍建设取得了良好进展。

2010年5月，国家司法部成立社区矫正工作办公室。

到2010年6月底，全国已有23个省(区、市)的司法厅(局)设立了社区矫正工作机构，其中北京、上海、江苏、浙江、河北、黑龙江、湖北、湖南、重庆、四川、吉林、辽宁、广东、江西、贵州、云南和青海17个省(市)单独设立了社区矫正处，山东、内蒙古、海南、山西、福建和广西6个省(区)在基层处内设社区矫正工作处。

各地普遍建立了以司法所工作人员为主、社会工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的社区矫正工作队伍。

全国从事社区矫正的司法所工作人员目前共有46695人，大专以上学历的占83.8%；专职社会工作者38288人，社会志愿者240302人。

（参见附表1：社区矫正工作队伍结构示意图）纵观全国社区矫正工作，各地呈现出不同特点。

有的在管理制度方面颇具特色，有的在信息化建设方面进行了有益探索。

如北京市东城区，在奥运前夕，先后出台了《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作运行方案》、《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作管理防控办法》、《东城区社区矫正、帮教安置工作危险性因素预防办法》、《东城区奥运安保期间社区矫正、安置帮教突发事件处置预案》、《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作督察办法》，形成了从预防到处置再到监督的管理保障体系，并针对重点环节制订了《无缝衔接五步曲》、《解决“三无”问题，消除安全隐患》、《突发事件处置三要素》、《重点人管控“五清楚”》等社区矫正的一系列工作实施方案。

北京市丰台区于2008年，率先建立了丰台区司法行政安保电子信息系统，江苏、浙江、山东等地，自2008年开始，陆续组建了社区矫正移动管理信息平台系统，尝试利用GPS和/或GPRS手机终端对部分社区服刑人员进行实时跟踪定位管理。

二、社区矫正存在的问题鉴于全国的社区矫正工作仍在试点和摸索之中，法律法规不健全，社区矫正工作存在许多难点。

调研中，一个颇具代表性的观点是：“我们所管理的不是普通人，说的直白点，是一群罪行较轻的犯人。

对于这些人，光靠磨嘴皮子、靠教育和感化，在管理上的影响力也只能是短时的，所以，从事基层社区矫正工作的同志所体验的那份艰辛和复杂的心情也是其他机关单位的同志所无法体会的……我们所付出的努力和心血，希望得到上层的支持和肯定，最重要的是重视基层的困境，尽早立法。

只有具备了强制执行力，有立法的支持，我们的工作才更有实效！”根据我们对基层司法所问卷调查数据的分析来看，问题比较集中。

主要包括四个方面，按调查数据集中度由大到小依次排列为：缺乏法律依据，社区矫正管理难度大；困扰于为服刑人员解决生活困难；缺乏技术监控设备，对服刑人员难于监管；社区矫正经费缺乏常规稳定保障。

另外，在调研过程中，问卷之外反应出来的还有机构建制和专业队伍建设问题。

（参见《附表2 ：工作难度压力分布示意图（基于机构问卷数据）》）。

由于问卷数据更多地来源于东部比较发达地区，与我们座谈调研和网上交流反馈的信息存在一定偏差。

从网上交流情况来看，前述四类问题中的后三类问题被提及的频率比问卷反映的数据指标要高。

附表2 ：工作难度压力分布示意图（基于机构问卷数据）1、社区矫正缺乏具有可操作性的法律依据，衍生问题较多由于社区矫正立法的滞后，对于如何监管、教育改造社区服刑人员的问题，缺乏明确的法律依据。

从目前我国社区矫正试点工作的情况来看，实际上有三个部门在从事社区矫正的刑罚执行工作：一是作为执法主体的公安机关。

首先。

根据目前法律的规定，对于社区服刑人员的监督和考察工作，由公安机关负责。

公安机关是目前法律规定的非监禁刑的刑罚执行机关。

其次，公安机关要解决假释犯以及从监狱释放的被剥夺政治权利罪犯的户籍等问题。

二是作为管理主体的基层司法行政机关。

由于我国公安机关的社会治安日常监管任务繁重，难于对非监禁刑的刑罚执行工作给予更多关注，而且由公安机关作为非监禁刑的执行机关也不符合国际社会刑罚执行工作的发展趋势，因此，在我国社区矫正试点工作中，基层司法行政机关——街道、乡镇司法所成为社区矫正的实际刑罚执行机关，具体承担社区矫正的日常管理工作。

三是作为罪犯羁押主体的监狱机关。

从目前社区矫正试点工作的情况来看，监狱机关从三个方面参与社区矫正工作：第一，对暂予监外执行人员的审查和批准。

第二，对符合减刑和假释条件的服刑人员报请人民法院裁定减刑和假释；第三，一些地区的监狱机关还派出监狱警察到社区中，积极协助社区矫正组织开展工作。

也就是说，在教育矫正过程中，公安机关、司法行政机关分别作为社区矫正的执法主体与管理主体。

主体的分离导致执法主体不负责日常工作，管理主体不能执法等尴尬局面，尤其是在对重点服刑人员的管理监督中，管理主体往往缺乏有效的强制手段。

当社区服刑人员在矫正期间表现恶劣，需要重新收监时，由于涉及到司法所、派出所、司法局、公安局、检察院、法院、监狱等众多部门，流程长，手续繁琐，从上报到执行平均需要15天左右，甚至更长时间。

这种行政奖惩与刑事奖惩不能实现有效衔接的状况，直接导致对社区服刑人员考核奖罚的部分内容形同虚设，由于无法得到实质上的兑现，考核效果大打折扣。

正是由于相关法规缺位所导致的上述工作困境，使司法行政部门将生活帮扶当成了预防社区服刑人员重新犯罪的救命稻草。

有时候，为了解决一个社区服刑人员的生活困难，不得不与民政、劳动人事、社保等相关部门多方协调，甚至很多时候还不得不借力个人的特殊人脉关系。

调研中，我们发现，为了临时解决法律缺位、职责不清等问题，很多省市由省委、省政府或市委、市政府主要领导牵头组建社区矫正工作领导小组或社区矫正和刑释解教帮教安置工作协调委员会等非编制性协调机构，吸收相关部门共同参与社区矫正工作。

也就是说，构建这种繁琐的领导机制和工作机制，无非也是由于缺乏明确的法律依据所产生的工作变通手段。

综上所述，由于法规不明确，导致了复杂而不科学的管理机制和工作机制，形成了“一家协调、大家参与”的工作局面，从而直接造成了社区矫正一手硬——基于管理工作考核的制约和人道主义精神，对服刑人员的扶贫济困问题不得不设法解决、一手软——服刑人员违背矫正管理要求时收监难——的情形，很不利于保证和提高社区矫正质量，甚至有可能严重影响社区矫正工作的顺利推进。

2、缺乏适用于社区服刑人员的技术管理设施，不利于营造和谐稳定的发展环境我国是一个发展中国家，市场经济发展过程中的不均衡性和复杂的国际环境，导致我国社会面临严峻的维稳形势。

特别是象北京、上海这类对我国政治经济发展具有举足轻重影响的特大型城市，为了营造和谐稳定的发展环境，对安防要求极高。

而社区服刑人员是在社区中执行非监禁刑的罪犯，无论从心理、经历还是思维模式与心理特点来说，一般情况下，犯罪概率要高于普通人。

由于目前缺乏适用于社区服刑人员的有效技术监控手段，给社区矫正管理带来了极大难度。

调查数据显示，由于缺乏有效的监管设施，遇到特殊时期只能依靠人海战术。

因此，社区矫正工作人员的超时工作现象十分普遍，尤其是基层工作人员。

机构调查问卷和个人调查问卷数据显示，一般情况下，机关工作人员在正常工作日的工作时间基本为8小时/天，而一线工作人员的工作时间普遍超过8小时/天。

但是，几乎100%的被调查对象不能正常休息双休日和其他法定节假日，至少20%的时间不能保证正常休假。

与此同时，社区矫正工作者普遍承受着巨大的心理压力。

我们将访谈中出现频率较高的10大压力因素作为压力测评指标，并对反馈数据中位列前三位的因素进行排列计算，结果表明，由于缺乏技术监控手段，担心服刑人员脱管、漏管的压力最大。