第一章--行政管理学概说

第一章行政管理学概说第一节行政管理与行政管理学一、“行政”与“行政管理”（一）什么是“行政”？◇行政与一般管理活动的区别1、出现时间：管理先于行政2、活动的外延：管理概念的外延要比行政的概念外延更宽3、活动的性质：行政具有鲜明的阶级性及公共性◇行政的含义（3个角度）1、从政府的分工与组织结构的状况角度——立法、司法与行政2、从政治与行政的不同功能角度——“政治和行政二分”理论3、从管理的角度——“行政就是追求效率的管理”（二）行政/行政管理的一般含义——就是指政府为了公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动。

1、行政管理的特性政治性——统治阶级通过行政来贯彻政治主张社会性（公共性）——管理社会公共事务是行政的基本职能执行性——执行立法机关制定的法律；下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议系统性——开放的子系统、与社会其他系统（法律、政治、文化、经济等）进行人、材、物的交流2、行政管理的构成要素人员——公务员的任用、调配、等级、薪俸、升降、奖惩等行为——实体行为：计划、组织、指挥、协调、控制；程序行为：方法、程序、技术组织——行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的“骨架”要件时空——时间要素：讲求时效、提高效率；空间要素：注意环境、因地制宜物质——资金、设备、工具、材料、场所3、行政管理的主体、客体4、行政管理的主要方式二、行政管理在社会生活中的重要地位和作用1、对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。

2、行政管理直接或间接制约和影响其他一切管理活动。

3、直接关系着人民群众的切身利益。

三、行政管理学及其研究对象、主要内容体系（一）研究任务：揭示行政管理活动中带有规律性的原理、原则、方法和技术（二）研究对象：国家行政机关运行机制及其规律（三）学科主要内容体系：1、行政管理的基础——公共行政权力和行政职能。

2、行政管理的主体——国家权力机关的执行机关，即国家行政机关（政府）。

3、行政管理的客体——国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务。

4、行政管理的根本原则——依法管理。

（四）学科特点：1、政治性和社会性相统一；2、综合性和独立性相统一3、应用性和理论性相统一；4、权变性和规范性相统一（五）行政管理学的常用研究方法第二节行政管理学的发展一、行政管理学在西方国家的兴起与发展（一）早期行政研究时期1887年威尔逊发表《行政研究》一文到科学管理理论兴起之前主要成就：行政学建立了基本理论基础，形成了初步的学科体系，产生了较大的影响，为行政学的发展提供了条件。

代表人物：1、威尔逊，1887年，《行政研究》，主张建立一门新的学科“行政学”——标志着行政管理学的产生，被视为行政管理学的创始人。

2、古德诺，1900年，《政治与行政》，全面系统论述了政治与行政两分法。

（二）传统行政研究时期从科学管理兴起直至30年代行为科学兴起前主要发展：受到科学管理理论影响，谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为效率化、行政方法标准化。

建立了学科基本体系。

重要人物：泰罗、法约尔、韦伯等代表人物：1、怀特，1926年，《行政学概论》，全美第一本行政学教科书2、威廉·威劳贝,1928年，《行政学原理》，认为财政、预算、物资管理是行政学的主要研究范畴之一，拓宽了行政学的研究范围。

3、约翰·费夫纳，1946年，《行政学》——该时期的三大行政学教科书（三）修正行政研究时期从行为科学的产生到60年代系统管理学派兴起前主要发展：受行为科学的影响，很多学者开始用行为主义的观点和方法研究行政现象。

代表人物：西蒙，决策理论，“行政行为”概念在其倡导下逐渐在行政学界流行。

（四）整合行政研究时期开始于60年代初，受到管理丛林效应的影响。

代表理论及人物：1、生态行政学——高斯《公共行政的边界》、雷格斯（三种行政模式的划分）2、公共政策分析：哈罗德·拉斯维尔，“未作政策分析，不作政策决定”（五）重建或革新行政研究时期自20世纪70年代末英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家陆续开展了一场大约持续三十年的政府改革运动。

关键词：公共选择理论、新公共管理、治理理论二、行政管理学在中国的重建和发展（一）我国行政管理学的历史；（二）我国行政管理学的研究现状第三节行政环境一、行政环境与行政生态学（一）行政环境问题的提出约翰•高斯和里格斯共同创立了以生态学方法研究行政管理的新的学科体系，他们也因此被誉为行政生态学的奠基者。

（二）行政生态学的研究特点：跳出行政自身的圈子来研究行政问题，从封闭研究走向开放研究，突出行政管理与行政环境的关系，强调行政的权变性。

二、关于行政环境行政环境——影响行政系统生存和发展的要素的总和（外部/内部）（一）行政环境的特点1、广泛性：凡是作用于行政管理的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。

2、复杂性：各种要素之间构成纵横交错的关系，相互关联，使得行政环境极其复杂。

3、差异性：不同管理体制和模式的形成发展，正是环境差异性的具体体现。

4、变化性：行政环境的变化影响着行政系统各个要素的变化与变革。

（二）行政环境的分类（三）行政环境的主要内容1、自然环境——主要指行政管理活动赖以进行的各种自然物质、能量的总和，是行政管理活动存在的物质空间。

（1）自然环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥（3）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统的部门设置与功能体系（4）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织（6）地理环境影响法律精神及其内容2、社会环境——包括一切经济的、社会的、法律的、政治的各种关系，还有习惯、制度、体制、社会舆论、宗教、文学、艺术、哲学、科学、生产方式、交换方式，以及生活于其中的各种各样的人群。

三、行政环境与行政管理的关系——辩证统一(一) 行政环境决定和制约行政管理活动1、行政管理是由环境的需要产生的。

2、行政管理必须适应行政环境。

3、行政环境的变化必然导致行政管理的发展变化。

(二) 行政管理对行政环境具有能动的作用第二章行政权力与行政职能第一节行政权力一、行政权力的含义（教材P.38）行政权力——是以行政机构为主体，以执行国家意志为目的，以强制性政令为手段，依据宪法原则，对全社会进行管理的公共权力。

1、主体：国家行政机构；2、职能（根本目的）：执行国家意志3、作用方式：强制性推行政令；4、客体：全社会5、本质：是少数人行使的权力二、行政权力的来源：法律（宪法 / 普通法律）、行政授权、惯例三、行政权力的特征内在特征：阶级性、社会性、渗透性、有限性外在特征：矢量性、层次性、时效性、一元性、膨胀性（行政权力的膨胀源于：行政权力的自身结构、权力的性质、权力客体的状况）第二节行政职能一、现代政府行政职能问题的由来与发展二、行政职能的含义和地位（一）行政职能的含义（教材P.41）行政职能——是指国家行政机关依法在管理国家和社会生活的活动中所承担的基本职责和发挥的功能。

（二）行政职能的重要地位（教材P.41-42）1、行政职能是行政组织设置的根本依据2、行政职能决定行政管理的内容和方式3、行政职能是决定政府角色的大问题4、行政职能的实现是衡量政府行政效率和效能的重要标准三、行政职能的内容基本职能：政治事务管理职能、经济事务管理职能、社会事务管理职能四、行政职能转变 P.46（一）行政职能转变的含义是指政府根据社会环境的变化和发展的需要，对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。

1、行政职能转变的根本依据（根本原因）：社会生产力的发展（导致了行政环境发生变化）2、“转变”包括几个方面：1)行政职能内容的转变(职能内容、性质变动)2)基本职能侧重点的转变（不同时期的工作重心变化）3)职能实现方式和方法的转变（二）我国的行政职能转变1、职能转变基本内容2、当代职能转变方向：建设公共服务型政府【公共服务型政府的特征：法治的政府、有限的政府、阳光的政府(透明的政府)、精干的政府】第三章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的含义国家依据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并行使国家行政权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。

【教材P.56】二、行政组织的特点1、政治性与公共性的统一；2、法制性与权威性的统一；3、系统性与发展性的统一三、行政组织的构成要素1、目标要素2、制度要素（机构设置、权责划分、规章制度）3、人员要素4、物质要素5、观念要素四、行政组织的基本类型【P.66】1、领导机关——对重大问题进行决策、指挥；是行政组织的中枢和核心。

2、职能机关——在领导机关的领导下分管专门行政事务的机构；主要职能是贯彻执行领导机构的方针、政策、方案等。

3、辅助机关——为协助领导工作而设置的，对各专业职能部门没有直接的指挥和监督权力，只对各职能部门进行服务性的工作。

分类：政务性、事务性、综合性、专业性4、咨询机关——智囊团/参谋机构；有专家学者或有实际经验的政府官员组成；基本职能是调查预测、参谋咨询、辅助决策。

（政策研究室、研究所、研究学会等）5、信息机关——负责信息的搜集、加工、传递、存储，为领导机构和各部门提供信息、沟通情况的服务机构。

（统计局、情报室、档案室、资料室等）6、派出机关——一级政府按管辖区域或授权委派的代表机构。

主要职能：承上启下，监督检查辖区内政策执行情况，向委派机关汇报辖区内情况，向辖区传达上级行政主管机关指示、意见等。

（省政府派出的地区行政公署，市或市辖区政府派出的街道办事处，公安局派出的公安派出所，国家监察部派驻各部委的监察局等）第二节行政组织的结构和体制一、行政组织的结构（一）结构基本问题：管理层次和管理幅度（二）行政组织的一般结构形式【P.64】（三）编制管理【P.67】二、行政组织的体制核心问题：行政权力的分配问题，即：行政权力的归属、权力的运行（一）首长制和委员制——权力归属与运行完全不同（二）分级制和分职制——相互交叉、相辅相成（三）集权制和分权制——权力集中程度不同三、行政组织的构建原则（一）完整统一原则：１、事权集中；２、体系完整（二）分权管理原则（三）权责一致原则（四）依法行政原则：１、行政组织依法设置；２、行政行为依法行使（五）精干效能原则（六）适应发展原则第三节行政组织的变革（略）第四章人事行政第一节公共部门人力资源管理简述一、从传统的人事管理到人力资源管理二、人力资源的含义、特征三、人力资源管理与人事行政（一）人力资源管理（二）人事行政是指国家行政组织，即政府，为了实现其职能，完成其工作，通过一定的人事机关及相应的制度法规、方法手段等，对政府所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面管理的活动。