澳门廉政公署的肃贪倡廉角色 杜慧芳

澳门廉政公署的肃贪倡廉角色
杜慧芳
本文刊登於由澳门廉政公署出版的《「倡廉守法」研讨会论文集》 (2002年9月)
澳门廉政公署是按照澳门特别行政区基本法第五十九条的规定而设立的机构，肩负反贪和行政申诉两大职能。

事实上，在澳门特别行政区成立以前，即澳门仍受葡萄牙管治的时期，澳门已有专责打击贪污和行政违法的机构 反贪污暨反行政违法性高级专员公署(以下简称反贪公署)，但机构本身所具有的地位、与立法权和执行权之间的关系、机构负责人的角色等则与基本法所规定的不一样。

因此，虽然在工作的承担方面廉政公署是反贪公署的延续，但前者并不是一个纯粹取缔後者的机构，所以按照基本法的规定重新定位是有必要的。

另一方面，鉴於特区政府对廉政工作的重视，所以在特区成立不足一年的时间便将廉政公署重组，使她在符合基本法的定位要求下具备更佳的条件履行其肃贪倡廉的法定职责，以下我们就是循这个演变过程来作一些简单的比较分析，以求更能理解廉政公署在澳门特别行政区所担当的角色和在法律上所具备的权能。

反贪公署的成立是以一九九○年七月立法会所通过的一项特别法为基础，并以一九九二年澳门总督制定及颁布的设定有关组织架构的法令为运作框架，按照这两项具有法律地位的法规，当时的反贪公署便同时具备了个别犯罪的刑事侦查权及全面的行政申诉权，公署的最高负责人为高级专员，虽然在享有权益方面如同政务司，但他并不如政务司般扮演澳门组织章程中所指的辅助总督行使执行职能的角色，而是行使由澳门立法会透过法律所赋予的有别於一般执行权的职能，且有关人选的委任虽由澳门总督作出，但在委任前必需听取立法会的意见。

另一方面，高级专员公署在每年的三月三十一日以前，均需分别向澳门总督和立法会提交上年度的工作报告。

这与按照总督的授权而执行工作、纯粹辅助总督行使执行权的政务司及其办公室所担当的职责实在截然不同。

正如前面所述，回归前的反贪公署已兼具刑事和行政申诉两方面的职权，前者针对的是在公共领域的贪污和欺诈行为，以及自九七年修订原组织法时才加上的有关选举中的贪污、胁迫和欺诈行为，後者所针对的是行政违法(广义)。

此外，一九九八年五月澳门立法会还通过一项法律(简称「阳光法」)，规定所有政治职位及公共职位据位人、公共行政的公务员、服务人员及其他工作人员，一律须提交收益及财产利益申报书，并赋予公署权限作为执行此法律的其中一个机关(另一个为终审法院)，负责存放有关声明书并有权在特定情况下取阅，立法原意在於使公职人员的收入及财产是否与所其任职务相称受到一定的监督，但由於一切有关收入及财产的申报资料均只能在特定情况下方被启阅，因此原期待发挥的监察作用在实践中则未见奏效。

至於在公署所负责的反贪及反行政违法此两项主要职能中，不仅包括了属消极性质的打击(透过对已发生的贪污、欺诈行为和行政违法的事实进行调查或侦查、搜集证据，以便追究行为人的刑事或纪律责任，又或纠正不当的行政行为)，还包括了属积极性质的预防(一方面通过提出建议和提供合作来促进各部门和机构改善行政活动的运作、提高透明度、加强内部监控，另一方
面通过对因漏洞、缺乏系统性及过时以致难於执行的制度法规进行研究分析，提出修订或增订的建议，以便能从问题的根本寻求根治方案)，从而结构成公署的反贪防贪、确保公共行政的公正、合法性和效率等法定职责。

至於法律为公署能履行其上述职责而提供的条件，基本上可以「独立自主」概括之，其具体反映在下列几方面：
1. 地位独立：公署本身是一个独立的机构，既不属行政(行使执行权)范畴，亦不属立法或
司法范畴，而公署的工作也是绝对独立的，不受任何人或机关所干涉，不听从任何人
或机关的命令或指示，只需在遵守法律的前提下工作。

2. 调查侦查独立：上述的独立地位使公署在其进行的调查和侦查工作方面有别於一般的
行政机关和刑事警察机关，一方面公署可就其所获悉的犯罪和违法事实自主地进行调
查，不受任何人(包括举报人或投诉人)所左右，亦无需就其开展的侦查知会任何机关；
另一方面，透过具充分依据的决定，公署亦可随时将在处理中的案件归档，尤其在涉
及非属公署权限范围的事宜或证据不足的情况。

此外，如公署认为其所知悉的事实系
属法律所规定的其他部门或机构应予受理的申诉或争讼范围，可指引利害关系人到相
关部门或机构求助，即将有关事宜转介至具权限部门或机构处理；再者，如公署在考
虑有关具体情况後认为不宜直接处理，较宜先行跟进在具权限实体所进行的刑事或纪
律程序时，亦可单纯地作出上述跟进。

换言之，不论公署介入具体个案与否、以及以
何种形式介入，原则上均不受利害关系人的单方意愿所左右。

3. 依法自由取证：在进行调查或侦查的过程中，任何在法律上可实施的取证手段(法律规
定需经司法机关介入的除外)，公署均可自由地运用，不受任何机关的支配或左右。

4. 有权要求合作：为方便公署履行其职责，法律明文规定，不论自然人或法人，均有义
务在不妨碍其权利和正当利益下向公署提供合作，且其负有之保密义务，除非受法律
明文保护，否则一律因向公署提供合作而暂予解除。

另一方面，当公署认为有需要
时，有权要求任何人作出陈述，而在履行保护人的权利、自由和正当利益此职责的前
提下，公署亦可要求具相关权限的部门或机构进行任何调查、特定调查、深入调查、
鉴定、分析、检查或采取其他必需措施，又或提供相关文件及资料，并可要求有关部
门或机构在一定期限内履行此等合作义务，凡阻挠公署工作或不履行其合作义务的，
均有可能受到相当於违令罪或加重违令罪的刑罚。

此外，上述部门或机构亦须将其所
得悉及属公署权限范围内的刑事或纪律违法事宜告知公署，并就有关程序所作的最後
决定告知公署。

至於公署与其他刑事警察机关之间，则在相关的职责范围内彼此合
作。

5. 有权核准假装犯罪：为有效取得公务员实施贪污或欺诈罪的证据，以及任何人在选举
中实施贪污、胁迫或欺诈罪的证据，九七年立法会在赋予公署对选举中的上述犯罪进
行调查和侦查职责的同时，还定出明文规定，使高级专员可通过有依据的批示，许可
有关人士(本人或透过第三人)接受公务员的不法要求、又或接受他人为选举而提供的不法利益，但不会因此受到处罚，即相关人士系因配合公署的调查及侦查工作而作出该
本不应作的行为，实际上并不存有犯意，因此不应追究其刑事责任。

6. 程序保密：对於在履行职责的过程中所获知或因履行职责而获知的事实，即使是专员
本身，也负有保密义务，除非基於有关事实的性质而无须守秘；至於助理专员和公署
的其他人员，以及所有向公署提供合作的人士，亦一律须遵守保密义务，但获专员许
可而免除保密的除外。

7. 程序自主：公署因履行职责而对任何事实开展的调查或介入，一律不构成任何法定的
行政诉愿程序或司法争讼程序，因此利害关系人依法享有的循行政机关进行的行政申
诉、以及循司法机关进行的司法争讼等救济途径，并不受公署所开展的调查或介入所
影响，而各种救济途径的法定期限，亦不受公署的调查或介入所中止或中断。

8. 无强制约束力：由於公署不属行政、立法或司法的范畴，与上述机关并无任何从属关
系，且公署的调查或介入既不妨碍利害关系人行使行政申诉或司法争讼的权利，亦不
影响因上述救济途径的法定期限届满而形成的诉愿或司法争讼权穷尽的局面，因此公
署的立场和主张对上述机关均无强制约束力，只有当上述机关吸纳公署的立场或主
张、即有关立场或主张亦成为此等机关的立场或主张时，方会产生强制约束力。

同
理，任何行政、立法或司法机关，均不能在其权限范围以外向公署强加任何主张或立
场，所以对於公署就其受理或主动介入的个案而作出的行为，基於其不属行政或纪律
性质，均不可能提出诉愿或上诉，仅可能向专员提出声明异议。

9. 任免人员自主：公署的负责人为高级专员，他是公署一切权力的拥有者，除了可拣选
两名人士担任助理专员以辅助其工作外，还可自由任用顾问及其他人员以协助推展公
署的工作，上述人员的任用只需在行政法院进行登录及在政府公报上公布，无需受其
他程序所约束，而高级专员亦有权自由免去上述人员的职务，并对有关人员行使独立
的纪律惩戒权。

此外，针对一些非固定或短期的工作需要，高级专员还可借助其他公
职人员的协助或透过与其他私人或组织订立提供劳务的合同来应付需要。

10. 行政及财政自主：公署的地位独立也同时反映在其行政及财政的运作上，即使有关自
治机关财政运作的一般制度，亦只作为补充制度在公署的财政管理中适用。

此外，不
仅执行公署财政预算的权限由高级专员行使，立法会在九七年修改公署的组织法时，
更赋予专员权限批准秘密用款，以应付预防和调查工作上的特别需要，除作出相应秘
密纪录及提交立法会主席审批外，无需受任何程序约束。

在筹组澳门特别行政区的过程中，筹委会曾就是否维持将反贪和行政申诉两种职能放在同一机构内进行讨论，而最後达成共识的仍是维持「一个机构、两种职能」的结构，且基本上保留原来的权限和运作模式，只在名称和相关法例的内容上按照基本法的定位作出相应的修改，最後经澳门特别行政区立法会通过并以法律的形式确立有关改动，为了清楚有关改动的意义，以下先列出基本法中涉及此机构的条文部分：
(第四章-政治体制)
(第一节-行政长官)
第五十条：澳门特别行政区行政长官行使下列职权：(一)------(六)提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人和海关主要负责人；建议中央政府免除上述官员职务；------。

第五十九条：澳门特别行政区设立廉政公署，独立工作。

廉政专员对行政长官负责。

由於基本法中明文规定廉政公署是一独立工作而不属行政机关的机构，而专员系向特首负责，此定位与回归前既非完全向总督负责亦非完全向立法会负责的定位相比更见明确，而此种定位上的改变亦导致有必要对原规范公署组织和运作的法例作出调整，具体而言包括下列各项：
1. 将机构的名称由「反贪污暨反行政违法性高级专员公署」改为「廉政公署」。

2. 任何「反贪污暨反行政违法性高级专员公署」的类似名称或词句，均一律解释为「廉
政公署」。

3. 廉政公署的预算纳入在澳门特别行政区总预算的支出部分内，且应事先呈交行政长官
核准。

4. 原公署组织法(即经三月三十一日第2/97/M号法律修订的九月十日第11/90/M号法律)
第二条(高级专员公署为一公共机构，享有完全独立性，不受任何命令或指示约束，仅应遵守法律行事。

)被删除。

5. 原公署组织法(即经三月三十一日第2/97/M号法律修订的九月十日第11/90/M号法律)
第十七条(一、高级专员由总督任命及授予职权。

二、任命系经预先谘询立法会。

)被删除。

6. 原公署组织法(即经三月三十一日第2/97/M号法律修订的九月十日第11/90/M号法律)
第四十一条(一、本地区总预算在开支部分内，包括一项供高级专员公署之整体款项。

二、高级专员公署应将预算呈交立法会通过。

三、预算经通过後，立法会应通知总督
关於预料给予新经济年度开支之整体款项。

四、高级专员公署拨款之间之款项移转，
应经高级专员核准。

)被删除。

至於有关「阳光法」及其对公署所赋予的职能，则并未因基本法的生效而须作出变更。

对於上述的各项改动，基本上不难理解，唯一可能使人产生疑惑的是原组织法第二条的删除，其实这与如何理解基本法中关於廉政公署独立工作和廉政专员向特首负责的规定息息相关，首先必需明白为何基本法要规定廉政专员向特首负责，事实上，过去的地位独立的定位(既非完全向总督负责，亦非完全向立法会负责)只有令这个机构的运作有如孤军作战、寸步难行，以致在执行工作、人员及财政上的种种困难均因缺乏政治上的有力支持而不能克服或需经历久长时间才有些微进展，这可从公署的人员配备缺乏、权力及办公设施不足、架构设置不当等存在已久的问题看出来。

另一方面，香港廉政公署的成功经验则是有目共睹的，该机构无论在香港回归前或回归後都分别仅向港督和香港特别行政区的行政长官负责，但其独立工作的运作模式却完全不受影响，因此澳门基本法作出这样的安排不但不会妨碍廉政公署的独立工作，反之，由於将廉政专员的负责对象明确化，更有利於赋予公署强而有力及有效的支持。

有必要强调的是，所谓对行政长官负责，并不是指行政机关(不要忽略廉政公署并不属行政机关之列)的上下级关系上的负责，因此不会产生由行政长官下达指令要求专员查或不查某些事实的情况，廉政专员向行政长官(作为澳门特别行政区的首长)负责是指专员是否依法履行职责系由特首进行监督。

特区政府在成立不足一年的时间内便将廉政公署重组，除维持公署原有职能外，还因应选举与选民登记之间的密切关联而将公署针对选举的贪污和欺诈行为所具有的调查侦查权延伸至选民登记，并调整公署架构、扩充人手、增大权力，以确保调查和侦查手段能有效及快捷地实施，
随後又扩充公署的办公设施，这等改动使公署原来所具有的独立自主的运作模式与实际配置得以结合，体现出特区政府对廉政工作的重视，现按照重组後规范公署组织和运作的法规、以及前述有关体现独立自主的各方面加以说明如下：
1. 地位独立：正如前面所述，廉政公署仍然是一个独立工作的公共机构，廉政专员向特
首负责并不影响公署工作的独立性。

新的组织法除了按照基本法和回归法的规定而相
应订出有关条文(有关专员的任命、对谁负责、呈交预算)外，亦在其他条文部分作出适当配合(涉及立法会立法权限的建议呈交行政长官、秘密用款由行政长官审批)。

2. 调查侦查独立：不论在展开调查或侦查工作、归档、转介有权限部门或机关处理问
题、以及采取跟进措施等方面，公署仍维持独立自主。

3. 依法自由取证：新的组织法不但保留公署原有的调查权和侦查权，更配合现今的资讯
科技使有关调查措施得以更有效及保秘地进行，明确订明公署有权透过任何方式，包
括资讯途径，从行政当局、公共机构及自治机关的档案内取得所需的资料，并适当地
扩大侦查权，使公署同样可透过任何方式、包括资讯途径，从经营通讯业务机构内取
得通讯工具持有人的身份资料，以及可采取属检察院权限的搜查、搜索和扣押措施，
且为着保障进行侦查工作人员的安全，新的组织法亦赋予有关工作人员持有、使用及
携带武器的权利。

4. 有权要求合作：所有自然人和法人仍有义务与公署合作，不论是作出陈述、进行各种
调查、鉴定、分析、检查或其他必需措施、提供相关文件及资料等方面的规定、提供
合作的期限和不合作的後果，以及公署与其他刑事警察机关在相关的职责范围内彼此
合作等规定，在新的组织法及运作法规中仍保留不变。

5. 有权核准假装犯罪：为有效取得属公署调查职权范围内的犯罪罪证，关於专员有权核
准任何人透过本人或第三人假装接受由公务员或非公务员提出的不法要求、又或假装
接受利益的规定仍在新组织法中保留。

6. 程序保密：对於在履行公署职责的过程中所获知或因履行职责而获知的事实，新组织
法对廉政专员、助理专员和公署的其他人员、以致所有向公署提供合作的人士所负有
保密义务的规定，均维持不变。

7. 程序自主：虽然廉政专员向行政长官(作为特区首长)负责，但由於公署既非行政机关亦
非立法或司法机关的身份并无改变，因此公署的调查或介入，对利害关系人可向行政
机关提出申诉及向司法机关提起诉讼等依法享有的其他救济途径、以及相关的期限，
仍维持不受影响。

8. 无强制约束力：基於相同理由，公署的立场和主张对行政、立法和司法机关不具强制
执行力，除非有关立场或主张已成为上述机关的立场或主张，而上述机关也不能在其
权限范围以外向公署强加任何立场或主张。

因此，就廉署所执行的职责，只有针对廉
政专员作出的行政行为或属行政事宜的行为，方可向中级法院提起上诉，其馀情况只
可因应行为的作出者是否为专员本人或其授权人而向廉政专员提出声明异议或必要诉
愿。

9. 任免人员自主：对於公署的工作人员，新的组织法仍维持廉政专员在人员任免上的自
主性及行使独立的纪律惩戒权，只就助理专员的任命程序方面改为由专员提名、行政
长官任免，而针对公署人员的纪律投诉，虽设有一专责监察的委员会(简称为「纪监
会」)，但该委员会仅有权就一些针对公署人员的非刑事性质的投诉所涉及的问题及情况进行分析和监察，并在有必要时向行政长官作出建议，但却没有任何纪律惩戒权，在纪律惩戒的程序中也无权作出任何介入。

另一方面，如公署面对一些非固定或短期的工作需要，亦同样可借助其他公职人员、私人或组织的协助。

10. 行政及财政自主：公署在行政、财政及财产方面均具有其自主性，财政预算的执行和
秘密用款的批准仍属廉政专员的权限，有关後者的纪录则由行政长官审批。

经作出上述比对分析後，不难看出作为特区政府肃贪倡廉最有力工具的廉政公署，不论在职能和权限的独立性方面，抑或在设施和配备方面，都是以基本法所规定「┅设立廉政公署，独立工作。

廉政专员对行政长官负责。

」为基础、按照行政长官对澳门的施政理念而有序落实。