NGO参与重大危机应对的三层行动策略

NGO参与重大危机应对的三层行动策略周秀平【专题名称】公共行政【专题号】D01【复印期号】2011年06期【原文出处】《天府新论》(成都)2011年2期第73～79页【英文标题】A Three-layer Action Strategy for NGOs to Participating in the Major Crisis Response【作者简介】周秀平，清华大学公共管理学院博士后工作站研究人员，清华大学应急管理研究基地研究人员，主要从事非政府组织参与危机应对方面的研究。

北京 100084【内容提要】非政府组织在重大危机应对过程中的行动策略是其能力建设的重要组成部分。

基于非政府组织响应危机的经验文本，可以归纳出非政府组织参与危机应对具有三层行动策略，即组织内的行动策略、非政府组织间合作的行动策略，以及非政府组织如何深度参与国家的宏观危机应对计划的行动策略。

【关键词】非政府组织/危机响应/行动策略EE9111UU1824126［中图分类号］C912.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—0633（2011）02—073—07本文中非政府组织的行动策略包括三个方面。

第一个方面为非政府组织内部战略规划，采取与组织宗旨相符、与组织资源均衡、与组织活动相关的危机响应行为。

第二方面为一非政府组织与其他非政府组织、境外非政府组织的合作模式。

第三方面为国家关于非政府组织参与社会治理，包括参与危机应对过程中的行动策略，从法律、政策等文本和媒体报道、会议号召等口头宣传落实到行动导向的机构组合、人员配备、资源供给和行为导引上来。

作者先简略回顾中国非政府组织产生的大背景、发展的特点和履行的社会功能，然后基于目前非政府组织的行动案例经验文本对非政府组织响应危机的三重行动进行理论分析。

一、中国非政府组织：产生背景与社会功能广义而言，自20世纪70年代末以来，中国非政府组织的兴盛亦应是“全球性结社革命”（萨拉蒙用语）的一个本土图景，其背后的原因包括中国国家社会主义计划模式的危机[1]、持续稳定的经济增长、社会结构异质性和社会阶层的多元化、互联网和移动通信等现代传媒技术的发展，以及社会转型过程中经济市场化和社会多元化力量的发展等。

[2]从深层次的社会文化心理来看，笔者认为其应归结于民众的主体意识① 对于社会经济发展的一种反映和要求。

非政府组织的存在通过其发挥的功能获得了中外政学商界的认可，虽然这一术语在不同文化、不同意识形态下有迥异的标签，如非营利组织、志愿者组织、社会经济组织、社区组织、自助合作组织、市民非政府组织、慈善事业，以及中国官方文件中的社会组织等。

这些不同的称谓当然有其不同的所指和侧重，但较为一致的意见是都认为，非政府组织是相对独立于国家（政府）、企业（市场）之外的第三域（社会）的组织化的体现形式，同时具有非政府性、公益性、志愿性、组织性、非营利性、自治性等特点，[3][4]“不分配约束”[5]即不可将组织营利以任何方式分配给控制人被普遍认为是这一组织的核心特征。

约翰·霍普金斯大学的国际非营利部门比较研究项目研究（Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project）显示，从运营资金来看，世界各国的非政府组织都不以慈善捐赠为最主要的收入来源，但这并不能从根本上改变非政府组织是独立于国家和市场之外的一支“重要的社会和经济力量”这一事实。

该机构的研究统计表明，1995至2000年期间，在美欧亚非等不同发展水平的36个国家中，非政府组织的总支出——衡量非政府组织能力的重要指标——规模达到了1.3万亿美元，相当于这些国家国内生产总值（GDP）相加之和的5.4％[6]。

目前我国还未有对非政府组织整体能力评估的具体数据，但从组织的法律地位即登记制度来看，民间管理局的官方数据为41.37万家，未登记的准非政府组织、草根非政府组织和新型虚拟非政府组织估计则有百万之巨。

非政府组织存在的积极作用，尤其是在突发性的重大危机事件响应中的作用得到了中国政府的肯定，如2007年第十届全国人大通过的《中华人民共和国突发事件法》的第十一、二十六、三十四条法规，明确规定应该将非政府组织、志愿者纳入应对突发事件的队伍。

中国民政部民间管理局杨岳副局长认为，非政府组织发挥了弥补政府部门公共服务的不足、反映不同利益群体需求、代表弱势群体利益、缓和社会矛盾、为市场经济作出贡献和提供一些就业机会等六个方面的作用。

[7]王名认为非政府组织集中履行了四大社会功能，即动员社会资源、提供公益服务、参与社会协调和治理，以及政策倡导与影响。

[8]2008年5月12日，突降汶川的巨震在震碎国人心灵的同时，也震醒了中国人的主体意识，大量非政府组织、志愿者的无私奉献谱写了中国人人性之美的一曲赞歌。

于是有研究者认为，2008年是继1995年在北京召开的世界妇女大会之后，中国非政府组织近代发展史上的一个重大事件，是中国非政府组织的行动元年。

截至2009年2月28日，全国共接受国内外社会各界汶川特大地震救灾捐赠款物760.22亿元，其中“特殊党费”97.3亿元，其他捐款555.82亿元、物资折价107.1亿元。

② 另有300多万志愿者，其中200万为四川省外志愿者分赴灾区，直接参与抗震救灾。

可以看出，社会力量在危机应对中已经发挥了积极的作用。

二、第一层行动策略：组织内部决策对危机本质的理解，最主要的两种观点是事件说和情景说。

危机“本质上是一种威胁性的形势、情景，或者状态。

”专事危机沟通研究的胡百精认为，危机管理的核心是在危机利益相关者之间沟通。

[9]巴顿认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。

”[10]社会学视角下的研究者则往往将之与更深层次的社会发展、社会转型以及社会不平等等社会结构性的因素结合起来考察，主张公共危机是社会问题累计而成风险最后显发为危机。

[11][12]这两类观点的共同之处在于都视危机为一种非常态，是对社会正常发展秩序和状态的偏离。

危机之危在于其紧迫性、非预期性、信息的不对称性、应对资源的不足或心理预期的不足等。

这就使得以统筹管理为优势的政府部门不可能独自应对所有的危机事件、情景，必须借助以多元性、灵活性、高效性、透明性、专业性等见长的非政府组织的参与，以满足危机应对的物质、信息和人力资源要求，受灾民众的多元化需求，如在黄金时间提供现场生命救援、心理抚慰等。

非政府组织参与危机救助，仅从道义伦理的必要性和政策框架上来分析是不够的，问题的关键在于非政府组织如何参与危机响应，进而如何发挥其社会功能，使得有限的资源最大限度地惠及灾民，在实战中提升组织的能力和社会影响，为组织的发展壮大创造条件。

中国非政府组织面临的主要困境之一就是资源不足，实证调查的数据显示，参与抗震救灾中的非政府组织中有超过三分之一为自筹经费，[13]有一半的活动经费低于一万元。

[14]虽然这两项调查囿于现实状况未进行或无法实施抽样性和代表性的设计，不能将他们的结论推论至中国非政府组织整体。

但两项实地研究经由不同的研究对象、不同的研究人员、不同的研究设计，却得出同样一个“三分之一”自筹经费的比例，即使将这一具体的比例搁置不论，就经费来源类型的整体排序来看，自筹经费作为组织活动的主要资金来源，也是中国非政府组织区别于其他国家非政府组织的“中国特色”。

760亿社会捐赠的去向一度成为社会各界的热门话题，不管是否应该由政府全权代理，其实际状况是当代中国非政府组织获得这一社会捐赠的额度和比例都是很小很低的。

在这原本很小的份额里，中国非政府组织是如何响应危机、满足灾民需求，并在危机应对实践中提升组织能力的呢？让我们看几则小材料：材料1：地震发生之后，成都一民间环保组织第一时间投入救灾行动，为灾区送去急需的物质。

材料2：某官方背景的民间组织负责人回忆了一件接待来自上海某民间组织的尴尬往事。

上海组织派遣来川的志愿者每个人都带了一个大包，但包里没有任何紧急救援所需的物品，如干粮、一次性洗漱用品和应急药物等。

从早上九点折腾到下午四点，志愿者没有帮助上一个灾民，他们自己因为没饭吃反倒受了次生伤害。

材料3：某某组织制定了一个五年计划，但没有资金的支持，实施起来肯定是有问题的。

资金缺乏对大多数热情救灾的非政府组织来说都是存在的。

材料4：某俱乐部的负责人坦言，确实有许多民间来的小轿车前往灾区救援，造成交通拥堵，导致救援车辆无法畅通行驶。

材料5：据不完全统计，过渡安置阶段草根民间组织资金缺口一般都在30％左右，资金不足势必影响过渡安置工作的持续性，为此，这些草根组织徘徊在坚守和撤退的十字路口，毕竟奉献也要先满足组织自身的发展要求。

[15]材料1中这一民间组织原本以保护环境为主要的活动领域，后因现实需要投入紧急救援。

材料2和材料4说明，由于缺乏经验和组织协调，没有实现真正帮助灾民的美好愿景，甚至“好心帮倒忙”。

材料3和材料5说明，由于对组织资源分配失衡，导致组织活动无以为继。

应该说，非政府组织出现及其存在的价值就在于公益性、社会公平、公正、互惠等善性所在，但我们也必须明确，并非所有的非营利组织都是爱心的体现、正义的象征、效率的化身，以及互助、参与、自治的途径和推动社会变革的先锋。

非政府组织之美好目的达成是有条件的，其中条件之一在于组织内部的良好治理，很难想象一个内部结构混乱的非政府组织还能履行好扶弱助贫救危的社会功能。

实际中也出现过借“公益”之名饱一己之私的丑剧。

非营利组织可能认为自己的业务没有所谓的“损益”，认为自己所做的每件事情都是公平、合乎道义且服务于美好理想的。

因此，即使没有达到预期的结果，也不愿意考虑是否应该把资源用到其他更合适的地方。

实际上，非营利组织可能比企业更需要在运作方面进行合理的取舍，需要大胆面对重要抉择。

如集中于组织所擅长的业务，不把宝贵的资源浪费在不会有结果的事务上等。

[16]非政府组织在危机中的非理性参与，不仅达不到有效帮助灾民的目的，同时还可能因自己的非专业表现损害组织本身以及非政府组织整体的社会形象，失去民众和公共管理机构的信任，为中国非政府组织现在和未来的发展造成负面影响。

在中国参与组织抗震救灾的非政府组织行动中，服务对象全面覆盖了儿童、青少年、老人、妇女；尤以儿童服务和青少年服务为最多；服务内容包括应急安置、物资捐赠、遇难者善后处理、分发调配救灾物资、调查灾情、家访慰问、邻里关系的恢复与重建、就业帮扶、地方经济发展、培训服务、生态环境保护等，其中家庭访问、心理援助、调理灾情为最频繁。

笔者认为，集中于组织计划做能够做、应该做、擅长做的业务是中国非政府组织响应危机、参与其他方面的社会治理、提供公益服务时必须遵循的组织内行动策略，这既是兑现组织承诺，对捐赠者和志愿者负责的表现，也是有效化解志愿失灵现象——如资源供需失调、同情心疲乏、服务专业化水平低、服务对象选择欠公平等——的根本途径。