北京行政学院

我国社区矫正制度：缘起、问题与完善
阮传胜*
（上海行政学院上海200233）
摘要：社区矫正思想的产生与演进反映了现代社会对刑罚及行刑思想的理性探索。

社区矫正制度的产生与发展符合行刑由严酷走向宽缓的国际趋势。

我国实施社区矫正制度的前景取决于社会刑罚观念、社区的发育成熟度以及相关法律的完善程度。

目前，社区矫正制度在我国施行中存在以下问题：其一，重刑主义思想在人们心目中的根深蒂固；其二，社会基础层面社区发育的不成熟；其三，法律规范层面社区矫正相关法律待完善。

我国可从以下三个方面解决实施社区矫正中存在的问题，完善社区矫正制度：其一，营造“宽严相济”思想的社会氛围；其二，进一步塑造社区矫正所需要的社会基础；其三，完善我国社区矫正制度的相关立法。

关键词：社区矫正思想社区矫正制度问题立法完善
一
社区矫正思想是伴随着行刑理念从惩罚报应过渡到矫正复归后萌生的刑罚理念，其发展与演进反映了现代社会对刑罚及行刑思想的理性探索。

而社区矫正制度的产生与发展则符合行刑由严酷走向宽缓的国际趋势。

诞生于18世纪的刑事古典学派的刑罚思想，高举反封建刑罚的大旗，其理论主旨立足于绝对的意志自由，探求应当施加于受刑人的刑罚尺度，以实现正义。

“在刑事古典学派的刑罚理论中，只有惩罚的概念而没有矫正的概念。

”[1] 19世纪末期，犯罪现象日益增多，累犯、惯犯现象比较严重，迫使人们对刑事古典学派的刑罚思想进行反思。

以有效抑制犯罪、防卫社会为目的的刑事实证学派、刑事社会学派于是应运而生。

基于对意志自由的否定，刑事实证学派立足于对犯罪之病理性的理解，否定了刑罚的惩罚性。

例如，龙勃罗梭认为刑罚是对犯罪人进行积极救治的手段，通过刑罚可以改变行为人人格的危险性，防卫社会。

再例如，菲利则立足于对犯罪行为人之人身危险性的认识，提出了刑罚的矫正性。

菲利认为：“在人类处于最野蛮的状态下，其刑法典只有惩罚的规定，而没有关于矫正罪犯的规定，随着人类文明的进步，则出现了只有矫正而没有惩罚的观念。

”[2]刑事社会学派的代表人物李斯特也言：“最好的社会政策是最好的刑事政策，认为刑事政策应与社会政策同时进行。

”[3]相对于报应刑与威吓刑的思想，矫正的理念赋予刑罚以更为积极的意义。

基于矫正的理念，罪犯不再是简单的刑罚客体，而是矫正的对象。

“尽管并非所有的罪犯都能够通过矫正成为守法公民，但至少对于可矫正者来说，这种使其重新做人的效果是可期待的。

”[4]现代意义上的社区矫正制度最初诞生于英美法系国家的司法实践。

其一系列法庭判决、监狱及行刑制度的创制与司法实践，直接促进了社区矫正理念的成熟与发展。

同时，上个世纪50年代以来,联合国的一些刑事司法规则,例如《囚犯待遇最低限度标准规则》(1955) ,《监禁替代措施》(1980) , 《减少监狱人口、监禁替代措施和犯罪人社会整合》( 1985) ,《联合国非监禁措施最低限度标准规则》即“东京规则”(1990)等,都明确倡导尽可能适用非监禁措施,将监禁作为最后一种迫不得已的手段使用,大大促进了国际社会刑罚制度中对社区矫正的适用。

[5] 20世纪下半叶以来，社区矫正已经成为目前发达国家应用最广泛的行刑方式。

[6]
*作者简介：阮传胜（1970-），男，上海行政学院副教授、法学博士，德国自由大学访问学者。

我国以往的理论与实践中并无矫正一词，更多的是采用改造一词，尤其是将劳动作为改造的主要手段之一，称其为劳动改造。

劳动改造几乎成为监狱改造的代名词，在相当长一个时期内，我国的监狱被称为劳动改造机关。

1954年《中华人民共和国劳动改造条例》第4条规定：“劳动改造机关对于一切反革命犯和其他刑事犯所实施的劳动改造，应当贯彻惩罚管制与思想改造相结合、劳动生产与政治教育相结合的方针。

” [7]我国1994年《中华人民共和国监狱法》将监狱从劳动改造机关改为国家的刑罚执行机关。

该法第3条规定：“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。

”其实，劳动改造并非将劳动作为改造的唯一手段，除此以外，还包括通过政治教育进行思想改造。

这其中也蕴藏了与矫正的内涵相类似的内容。

但我国《监狱法》中的改造与西方的矫正一词却不能完全等同。

一位美国学者曾指出，矫正这一术语是指法定有权对判有罪者进行监禁或监控机构及其所实施的各种处遇措施。

[8]因此，矫正一词具有技术性，矫正是对犯罪人人格的一种改变。

而我国的长期以来的“改造”一词则具有政治性，强调对于犯罪人的思想的一种改变。

随着我国社会的转变，出现了国家与社会的分离，国家将部分权力让渡于社会，由此从政治国家的一元社会结构到政治国家与市民社会的二元社会结构演变。

在犯罪惩治与罪犯矫正这一刑事领域，也需要从完全依赖国家转变为吸收公众参与这样的一种嬗变。

这是我国社区矫正试点的社会背景。

为了顺应现实需要与国际先进潮流，2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）。

根据《通知》的界定：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

”《通知》还规定，社区矫正的适用范围主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。

需要提出的是，当社区矫正作为一种行刑措施引入我国的时候，不能简单地将改造替换为矫正，而是应当从法律理念上进行彻底的反思。

从技术手段入手，将社区矫正纳入法治的轨道，从建设和谐社会这一社会治理目标与建设法治国家这一社会治理手段的统一上深刻地理解社区矫正的性质。

自《通知》发布以来，北京、上海、天津、江苏、浙江、山东等省市已开始了社区矫正的试点。

2005年“两院两部”联合发文，将试点范围扩大到18个省（区、市）。

据媒体报道，我国自2009年起，全面试行社区矫正制度。

社区矫正已被作为我国司法体制与工作机制改革的重要内容，被纳入到司法体制与工作机制改革的整体规划之中。

１试点并全面试行实施社区矫正，既顺应我国正在推行的“宽严相济”的刑事政策的要求，也契合欧美发达国家“轻轻重重”的刑事政策。

我国实施社区矫正的意义既在于使被矫正者能够在良好的社会环境中接受改造，免受狱内其他罪犯的“交叉感染”，从而提高改造效果，有利于其重新回归社会，也在于更广泛地利用社会资源，降低行刑成本，同时避免被矫正者个人家庭的稳定性遭受太大影响，有利于维护社会的和谐稳定。

１我国司法部长吴爱英在接受记者的采访时也曾说：“社区矫正工作是为贯彻落实我国宽严相济刑事政策而进行的一项刑罚执行制度改革，是我国司法体制和工作机制改革的一项重要内容。

”参见《吴爱英：抓紧制定全面实施社区矫正工作的实施方案》，载《法制日报》2009年10月26日。

二
任何制度的引进或推行，均很难一蹴而就，社区矫正制度也是如此。

社区矫正尽管已成为世界各国广为采用的一项刑罚制度,但是，“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。

”[9]评判一项具体制度是否有效，关键看其能否解决当今我国的实际问题，制度之间能否相互协调一致。

[10]在我国实施社区矫正制度过程中仍然存在诸多问题，需要消化与吸收。

社区矫正制度在我国的未来取决于社会刑罚观念、社区的发育成熟度以及相关的法律完善程度。

目前，我国在社区矫正适用层面需要克服与解决的问题主要有社会观念层面重刑主义思想在人们心目中的根深蒂固；社会基础层面社区发育的不成熟；法律规范层面相关法律待完善。

其一，在社会观念层面，重刑主义思想在人们心目中之根深蒂固。

所谓重刑主义，是指一种迷信监禁刑以及生命刑的作用，对于刑罚预防犯罪的功能过分推崇，从而认为动用刑罚手段可以解决一切社会矛盾的一种思想。

造成社区矫正制度适用率低的根本原因是重刑主义思想仍是我国占主流的刑罚观。

重刑主义思想曾是历史上占主导地位的刑罚观，由于我国基本没有经过刑罚观的蜕变与演进，其在现实生活中仍具有强大的影响力。

其影响力波及国家和社会生活的方方面面，立法机关、司法机关、行政机关、公众和舆论都概莫能例外。

在重刑主义思想的影响下，自20世纪80年代以来，我国的刑事政策始终以“严打”为惩治犯罪行为的基线，结合不断演化的犯罪态势，有针对性地进行“严打”斗争。

“严打”最明显的两个特征是从重和从快。

“从快”是程序层面，这里不加以重点讨论。

就“从重”而言，“从重”要求在法定的量刑幅度内对被告判处较重的刑罚。

严打过程中片面强调从重处罚的做法，将注意力集中到刑罚的报应功能上，而忽略了刑罚的矫正功能。

在我国立法上，监禁刑是最主要的一种刑种，是唯一为所有犯罪的法定刑包含的一种刑种。

在司法实践中，有助于受刑人改善更生的社区矫正刑罚执行方式如缓刑、假释等较少被适用，监狱系统一直维持着以刑满释放为主的出狱方式。

在公众和舆论的观念中，刑罚就意味着监禁刑等刑罚。

而且，其在人们的心目中根深蒂固。

其二，在社会基础层面，社区发育不成熟。

社区矫正作为一种社会化、开放性的行刑模式，既是社会经济发展到一定程度的产物，同时，它的实施又必然需要以一定的经济社会条件为支撑。

如社会的文明程度、开放程度以及社区对罪犯的接纳能力和矫正能力等。

在某种意义上可以说，社区建设是社区矫正制度得以存活的社会基础。

我国现有的社区治理模式依据现实国情，大多采取政府主导型治理结构。

目前及今后一个比较长的阶段，我国社区矫正中的社区，实际上是以政府组织为基础和核心，几乎等同于行政区划的概念。

城市社区也就是城市政府基础组织的街道、镇、乡，社区矫正的组织，实施机构也就是政府基层组织的司法所。

社区的范围也就是该政府基层组织的行政区划范围。

按照社区组织的国外生存形态，其不同于国家的行政组织，它具有自治性，对社区进行的是治理而非统治。

我国目前的社区组织，尤其是城市的街道社区和社区居委会，都是从以往的政府基层组织中蜕变而来。

社区建设虽然取得了一定的成绩，但社区组织仍然具有对政府的较强的依赖性，缺乏对社区治理上的自主性。

更为重要的是，非营利组织在我国还不发达，因而难以吸纳更多的公民参与到社区建设中来。

从我国的现实国情看，实施社区矫正制过程中，政府的扶持与主导是不可缺少的。

但是，从社区矫正的发展趋势看，应然状态应是社区矫正应是在政府组织、协调、指导下，非政府组织、团体、社工和志愿者等等，共同参与下实施。

如果社区矫正被政府化、行政化，推行
社区矫正意味着政府职能和机构的扩张，那么，某种程度上，社区矫正便只是将犯罪人从政府一个部门或形式的管理，转向另一个部门或形式，甚至可能是监狱的“异形”扩大。

这样社区矫正不仅会失去了本来的性质和意义，甚至会背离其原本的轨道。

其三，在法律规范层面，我国社区矫正相关法律待完善。

纳入社区矫正范围的管制、剥夺政治权利和监外执行等非监禁化的行刑方式和缓刑、假释等非监禁化的处罚措施本身，均是在我国刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释中有明确规定的。

我国《刑法》第76条，《刑事诉讼法》第217条、第218条和第214条均明确表明公安机关为缓刑、假释、管制、剥夺政治权利以及暂予监外执行的执行机关，而《关于开展社区矫正试点工作的通知》却确定了以司法行政机关为工作主体，公安机关与司法机关共同管理的工作格局，同时，2004年5月9日司法部印发《司法行政机关社区矫正暂行办法》又规定司法行政机关是社区矫正的工作主体。

可以看出，“目前我国社区矫正立法在主体机制方面存在诸多冲突。

”[11]立法欠缺成为了我国目前社区矫正工作最大的障碍，它使社区矫正的推行处于无法可依状态，乃至于陷入“合法性危机”，造成了司法实践中的诸多矛盾。

主要表现在：一是实体上的矛盾。

例如，法律规定的缓刑、假释等非监禁刑的执行主体是公安机关，但实践中社区矫正执行却是由司法行政机关主要承担的，显然同现行法律相抵触。

另外，社区矫正强调矫正与改造并举，坚持通过感化和挽救等手段帮助犯罪人重新回归社会，但相关法律对执行机关的要求却仍是“监督”、“管理”。

二是程序上的矛盾。

集中在三方面：监狱办理假释、监外执行的手续繁杂、效率低下；司法、执法机关信息传递不够通畅，导致监督帮教工作被动滞后；对于人户分离的矫正对象，户籍所在地与居住地之间缺乏衔接与沟通，难以及时沟通情况。

三
我国可从以下三个方面解决实施社区矫正中存在的问题，完善社区矫正制度：
其一，在社会观念层面，营造“宽严相济”思想的社会氛围。

长期以来，“重刑主义”思想在我国根深蒂固，这可以从我国法律文化传统、刑罚功能价值取向等诸多方面找到其存在的原因。

“重刑主义”思想在我国传统法律文化中由来已久。

高度的封建专制统治，形成了以国家主义为前提，以刑罚工具论为基础，以“重刑主义”为主体的刑罚思想。

但是，现实是犯罪并没有因为严刑峻法而得以遏制，社会的秩序并没有因为众多犯罪行为的严惩而得以维护，公民也并没有因为众多的犯罪人被投进监狱而感到安全。

也正是这一社会背景下，我国“宽严相济”的刑事政策应运而生。

社区矫正在我国仍处于本土化的探索阶段，是一个新生事物，推行这种行刑社会化的刑罚执行方式，不仅要有完善的制度作为保障，更重要的是社会成员思想观念上的接受和认可。

为此，我国应在社会文化层面，转变“重刑主义”思想的社会思想观念，营造“宽严相济”思想的社会氛围，贯彻“宽严相济”的刑事政策来实现刑罚的目的。

其二，进一步塑造社区矫正所需要的社会基础。

社区矫正制度的有效实施，需要成熟的社区治理环境为其保障。

社区矫正在我国进一步发展的根本性障碍来自于其社会基础。

所谓成熟的社区治理环境是指政府、社区组织、居民及、非政府组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。

成熟的社区治理环境的特点是：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、营利和非营利的非政府组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直网络结构转变为横向网络结构。

在我国传统社会里，一直缺乏介于政府和公民个人之间的“第三方力量”，没有现代意义之真正的非政府社会组织。

这需要我国政府转变管理方式，为独立于政府之外的非政府社
会组织和社区的发育，提供必要的环境。

现代政府的发展方向是由全能政府向有限政府转变。

政府既要提高公共服务质量，又要降低成本，将更多的事务特别是某些公共服务职能交由民间组织去管理，充分发挥民间组织的社会自治功能。

社区矫正所需要的社会基础，将随着我国政府管理方式的转变而逐步完善。

其三，完善我国社区矫正制度的相关立法。

我国目前的社区矫正试点工作,是在现有法律体系的框架内,靠国家刑事政策的推动而进行的,随着试点工作的逐步深入,现行法律制度滞后的问题将表现得越来越突出,社区矫正的
实践对刑罚制度的改革和完善随时将提出更新更高的要求。

一方面,社区矫正代表了刑罚制度改革和发展的方向。

随着人类社会刑罚观念的进化,刑罚方法更趋人道,刑罚由重到轻的发展趋势将极大地推动以监禁矫正为主体的现行矫正模式逐步向以社区矫正为主的矫正模式的变革。

另一方面,社区矫正是以刑罚制度为法律根据的罪犯矫正模式,它不可能长期游离于刑罚制度之外单纯靠刑事政策的支撑而存在,社区矫正的法律化是必由之路,而社区矫正法律化的过程就是社区矫正工作推动刑罚制度改革和发展的过程。

从目前的社区矫正实践看,我国现行刑罚制度还难以适应社区矫正工作快速发展的需要,改革与社区矫正相关的刑罚制度是历史的必然。

按照《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，社区矫正的职责由司法行政机构承担，但是，按照我国《刑法》规定：在假释、缓刑考验期限内，由公安机关予以监督、考察；《刑事诉讼法》规定：被判处管制、监外执行的犯罪分子，由公安机关执行。

若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。

上述规定之间存在明显的冲突，即通常所说的社区矫正的执行主体与工作主体相分离，这不可避免地带来了责权不一、衔接脱节和司法、行政资源重复消耗等问题。

实践中司法行政机关因不具有执法主体地位，在具体负责社区矫正工作时获得的授权有限，在实施社区矫正中也缺乏必要的权威。

试点实践中，各地实施社区矫正的直接依据是前述《通知》和司法部发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，以及各地自己出台的地方性工作文件和规章。

这些部委规章和地方性规章一是法律效力层级低，二是内容不完善。

社区矫正是一种刑罚执行方式，其中也包含对罪犯人身自由的约束。

根据《立法法》的规定，涉及到犯罪与刑罚的事项，必须由国家立法机关——全国人民代表大会和全国人大常务委员会制定法律加以规范。

各国关于社区矫正的立法模式主要有三种：其一，采用专门的社区矫正的法律。

例如，美国的明尼苏达州，在1973年由州议会通过了美国也是世界上的第一部《社区矫正法》，用于在全州范围内规范地方政府的社区矫正计划、社区矫正项目的发展、对犯罪人执行刑罚和为犯罪人提供服务，以及规范地方政府社区矫正运作的相关权利、义务关系。

到1996年，美国相继有28个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规。

[12]其二，专门的刑事执行的法律。

例如德国的《刑罚执行法》、俄罗斯联邦的《刑事执行法典》、加拿大的《矫正与有条件释放法》、澳大利亚的《矫正服务令》等，用于调整监禁执行和非监禁执行活动中的权利义务关系，社区矫正是其中的一个重要组成部分。

其三，是单行的社区矫正法律规范。

一些国家和地区既没有专门的《社区矫正法》，也没有专门的《刑事执行法》，而是采取制定一些单行的法规和条例来调整社区矫正中的法律关系。

如我国香港地区的《社会服务令》、《感化(缓刑)令》、我国台湾地区的《更生保护法》、《少年事件实施细则》、新西兰的《假释法》、德国的《不剥夺自由刑罚执行方案》、日本的《缓刑执行保护观察法》、《犯罪的预防更生法》。

[13]
目前，我国理论界对我国社区矫正的立法模式主要有三种观点：制定社区矫正的专门法律即《中华人民共和国社区矫正法》、制定统一的刑事执行法典、制定一部专门的《矫正法典》。

[14]
笔者认为，在立法模式的选择上，我国可以采用第一种模式。

由全国人大制定统一的《社
区矫正法》，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序以及社区矫正机构和人员的设置等方面作出明确规定。

同时，为保证社区矫正法律法规的统一衔接，可以借鉴国外的成熟机制，修改完善《刑法》、《刑事诉讼法》中有关刑罚执行的内容。

例如，在国外就有完善的社区矫正惩罚机制。

在美国，其社区矫正制度实行分段刑，即犯罪人要先在监狱中执行一段时间的监禁刑，例如6个月或1年，然后再回到社区矫正中心进行矫正，体会到监禁刑的严厉之后，犯罪人会格外珍惜这种相对自由开放的矫正方式。

为更好地根据罪犯个案情况来体现刑罚的精准，美国还增加了社区矫正惩罚力度，建立了中间制裁。

其含义为惩罚的力度介于监狱的严格管理和传统的缓刑假释的宽松管理之间，主要形式包括强化的监督、日报告中心、家中监狱、电子监控、中途住所、罚款、赔偿、社区服务、军训式矫正中心等。

[15]英国在2001年4月改《社区服务令》为《社区惩罚令》，在非监禁刑的执行程序上也越来越严格。

目前，我国的社区矫正试点中，缺乏强制性后续手段，惩罚力度过低，缺乏与其他惩罚措施的衔接。

笔者建议，立法应增强非监禁刑的惩罚力度，构建与监禁刑的转换制度；对非监禁刑要明确执行内容、执行步骤，提高可操作性。

如规定社区个别监管的制度，严格规范被矫正对象定期汇报、劳动次数、外出等内容，一旦矫正对象不符合程序要求，则让程序启动实体，进行“改判”。

此外，社区矫正制度推行的目的是进一步完善我国现有非监禁刑的方式，推进司法改革。

《通知》中把社区矫正定义为一种刑罚的执行方式，符合目前我国社区矫正的现状，但是从理论上说如果仅仅把社区矫正定义为一种刑罚执行方式则束缚了社区矫正的作用。

我国社区矫正试点之对象范围的狭窄不太适合社区矫正之根本目的和要求，需要通过法律制度的改革和修正予以扩大。

国外的社区矫正往往强调的是对罪犯进行矫正的刑罚执行或其他处罚的执行活动，注重社区矫正方式的多样化和有效性，而我国仅局限在刑罚执行方式，过于单调，不利于对罪犯矫正工作的开展，同样需要通过法律的修正加以完善。

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