面向城市内涝的应急管理流程及快速应对方案研究

研究探讨

STUDIES AND DISCUSSIONS

Feb.2019NO.2VOL.29

2019年2月第2期第29卷

1背景与意义

近年来，中国城市化速度加快，但同时城市遭遇严重暴雨内涝灾害的频率也显著增加，北京、广州、深圳、重庆、杭州等城市轮番上演“暴雨淹城”“城市看海”现象，城市内涝问题一直没有得到很好解决。对城市暴雨洪涝管理方面的研究，国外学者起步较早。目前，国际上典型的城市暴雨洪涝管理理念有美国的最佳管理实践（Best Management

Practices ，BMPs ）[1]和低影响开发（Low Impact Development ，LID ）[2]、新西兰的低影响城市设计与开发（Low Impact Ur⁃

ban Design and Development ，LIUDD ）、英国的可持续城市

排水系统（Sustain-able Urban Drainage Systems ，SUDS ）

[3]等。在国内，目前对于应对城市内涝问题处置主要有两种意见：一种是加强工程措施手段，如实行海绵城市建设以满足排涝需求，从现阶段看，这种方式投资大，回收周期长，见效慢，投入与产出不成比例；另一种是从非工程措施角度出发，增强城市暴雨洪涝的应急应对工作，通过对发

生的城市内涝事件进行科学决策，有效调配现有资源，达到止损减损的目的。张德等[4]将复杂系统理论的基本原理引入城市内涝应急管理的工作中，提出了基于复杂系统理论框架下提升北京城市内涝应急管理能力的系统化对策建议。侯雷[5]通过建立极端天气监测诊断预测系统和人群分布预警系统，提高城市内涝灾害的应急管理能力。于树利等[6]通过城市内涝监测、排涝技术的探究，研制出用于城市内涝监测的城市防汛测报仪，解决了城市内涝水位水量自动精确测量及远程传输问题。

综上可以看出，国外学者将重点放在城市内涝形成机理及特征方面，国内学者对城市内涝的预警预报研究较多，然而内涝致灾因素很多，研究时间漫长，成果难以应用，同时现阶段预测预报结果的准确性难以让人信服，与此同时，灾害发生后的应对环节也是急需解决的难题之一。因此笔者认为，相较上述两种意见可行性而言，应当把城市内涝问题当作突发事件应急问题来处置，减少城市内涝危害的核心环节在于事件应对。采用信息化的手段提高

面向城市内涝的应急管理流程及快速应对方案研究

收稿日期：2018-08-15第一作者信息：梁骥超，男，在读博士，E-mail：343759538@。基金项目：国家重点研发计划项目（2016YFC0401409）；国家自然科学基金项目（51679188）。

梁骥超1解建仓1姜仁贵2连亚妮1王雪1李少轩1吴

悠1

（1.西安理工大学水利水电学院，西安710048；2.西安理工大学土木建筑工程学院，西安710048）

摘

要：将城市内涝问题当作突发事件去应对，参照过程化管理模式，从应急管理设计角度出发，建立城市内涝规范化应对管理流

程。按照国家应急预案编制体系要求，建立应急预案库和实例事件库。在实际应对过程中，结合前期研究成果，在综合集成平台上运用组件知识图技术，从预案库和实例事件库中快速筛选出适用于当前事件的应急预案，通过平台的修改快速生成新的应对方案，滚动式更新直至事件结束，从而对突发事件做出快速响应和应对，具有可操作性和可信度，可以提高城市内涝应对处置效率，有效缓解城市内涝带来的灾害和影响。

关键词：城市内涝；应急管理；管理流程；规范化管理；预案应用中图法分类号：X43

文章标识码：A

文章编号：1673-9264（2019）02-10-06

DOI:10.16867/j.issn.1673-9264.2018201

梁骥超，解建仓，姜仁贵，等.面向城市内涝的应急管理流程及快速应对方案研究[J].中国防汛抗旱，2019，29（2）:10-15.LIANG Jichao ，XIE Jiancang ，JIANG Rengui ，et al.Study on emergency management process and rapid response plan for urban waterlogging[J].China Flood &Drought Management ，2019，29（2）:10-15.（in Chinese ）

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应急预案的利用效率，能够快速地从已有的应急预案库中筛选出可以应用的预案，在处置过程中对预案进行修改，不断更新出适应当前阶段的应对方案，既能让联动管理部门有章可循，落实应急任务，从而缓解突发暴雨事件带来的不利影响，又能总结应对经验，为后续长时期的海绵城市建设提供参考意见，是当下效果较明显、执行力较强、提升潜力较大的处置方式。

2研究基础

城市内涝应急管理需要一套规范化的流程，并且在应对过程中需要能够快速生成应对方案。由此观点出发，笔者结合前期研究工作，利用综合集成平台的可视化环境，通过绘制应急工作流程知识图，将应急全过程的任务分配可视化表达，用图元节点的方式表达每一阶段的核心任务，通过定制组件的方式将每一阶段应急工作内容信息化表达。整个过程可视可信可控，以此方式进行预案的快速修改及应对方案的生成，可以让管理者快速制定出适应当前事件的解决方案，部署应急工作内容，提高应急效率。2.1综合集成平台

基于中华人民共和国水利行业标准：《水利信息化处理平台技术规定》（SL538—2011），结合水利业务复杂多变的应用需求，基于SOA及Java EE架构开发的知识可视化综合集成支持平台，并以云服务为用户提供个性化的主题应用服务。平台是载体，知识图组件是应用的工具，可以通过绘制知识图去表达业务流程关系，可以定制组件去实现业务功能，平台提供的就是做业务的环境，是城市内涝智能化应急管理业务环境搭建的强有力支撑和保障[7]。2.2组件知识图库

组件库由组件框架和组件工具组成，组件库包含了大量信息，包括组件描述信息、组件库数据模型和描述数据的模型。组件编写好后按照类型划分入库存储，用户在调用的时候可以直接按照功能查询定制。

知识图是一种以图表方式表达的知识管理方法。简单的知识图可以是基础的流程图，里面的链接资源是各种概念或者知识的表示，如案例、图表等；还有一些知识难以表达，可用定性的知识进行表达，添加在知识图中。知识图可以表现模型的计算过程，逐步得到最终的结果，最后将主题知识图打包成主题知识包存储在知识图库中[8]。2.3预案库

对于防汛抗旱问题，从国家到各省（自治区、直辖市），从国企到地方企业都有相应的应急预案，然而针对城市内涝事件，国家层面没有出台一套纲领性应急预案，各地的预案内容也不尽相同。事发时，查找相对应的纸质文本，耗时耗工，查找适用于当前事件的应急预案更是难上加难。为了提高预案的利用效率建立预案库，依照国家设置撰写预案的准则，根据预案制定的层级、行政区划、类型，将现有预案分级归类整理。将传统的文本预案数字化呈现，按照要素进行分解、重新组织使其更加直观清晰地查看到各部门的职责与任务，具有针对性和指导性。通过WEB方式搭建预案库管理系统，对预案进行管理，快速实现预案的增、删、改、查。

2.4实例事件库

参照预案库管理模式建立实例事件库，收集历史上发生过的相关事件的信息以及处置过程资料，通过特征识别，按主题分类并整理成“事件预案”，用包含事件要素特征的知识图进行描述，每个事件的处置方式均是一个“预案”，每个“预案”均可放在知识可视化综合集成平台上进行修改调整生成应对方案。事件的积累将使得实例事件库逐渐充实丰盈，方便后续应急业务的应用。实例事件库的管理模式与预案库相同，均采用WEB的方式进行管理。

3流程规范化

2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》出台，国家对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急应对更加重视。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准成立应急管理部，明确表明要着力解决应急应对难的问题，建立具有中国特色的应急管理体制。一套成熟的应急管理体制需要一套规范化的应急管理流程，参照过程化管理方式，将城市内涝事件处置流程分为“事前—事中—事后”3个阶段（图1），规范应急处置流程，明确各阶段任务分配，可以解决应急管理操作性不佳、灵活性差以及难以适应事件动态变化的难点，为今后的应急工作提供可靠经验参考。

3.1事前准备

事前准备阶段主要是提供应急保障准备工作，包括监测防控、模拟演练、预测预警与应急保障4个部分。

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