关于节约集约用地方法的研究

关于节约集约用地方法的研究

一、我国土地利用现状

改革开放以来，我国正处于工业化和城市化的高速发展时期，其表现为城市数量的不断增长、规模的不断扩大以及城市人口的持续增长。然而，由于城市化的高速发展占用了大量的耕地资源，造成耕地面积的锐减。同时，大多数城市的发展采用的是粗放式的外延扩张模式，盲目地扩大建设用地规模，忽视城市内部土地的集约利用。因此，无论是从保护耕地资源，还是从城市发展和城市土地合理利用的角度来看，城市土地的集约化利用都非常重要。

二、节约集约用地的含义

节约集约用地主要包括了三层含义，一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

三、我国研究现状

随着我国相关研究的兴起，学者们从我国实际情况出发，探讨了城土地资源合理配置问题，构建了基于市场机制、政府调控机制和公众参与机制的城市土地资源集化配置模式，指出土地置换是实现土地集约利用的重要手段，并对产业用地置换做了初步研究。同时立足我国城市化迅速发展的实际，探讨了城市化发展与土地集约利用的相互关系，结果表明者相辅相成、相互促进，在城市化的不同阶段，土地利用集约化的类型呈现出不同的特点，一般现为从劳动力资本型集约到资本技术型集约，再到结构型集约，最后随着城市土地利用空间形态城乡融合，土地利用表现为更高层次的生态型集约的发展过程。部分学者引入城市可持续发理论，探讨城市士地可持续利用与集约利用关系，研究指出，可持续的土地利用发展观是城市土集约利用的指导思想与依据，城市土地利用既要求节约用地，追求士地产出效益，又要注重土地力的适度和可持续挖掘，应避免矫枉过正造成城市社会环境及生态环境的恶化。

四、土地节约集约利用的基本原则

1、科学性和客观性原则

指标的选择要以科学理论为依据。各类指标在反映土地可持续利用目标的实现程度上必须具有明确的意义。必须保证数据来源的准确性和处理方法的科学性。数据的取得应以客观存在的事实为基础，数据测定处理以及权重确定和指标聚合的方法必须标准规范。指标体系要能够全面反映土地可持续利用的各个方面，能够充分揭示各类间接、直接不可持续的因素。从而达到评价的科学性和客观性。

2、全面性和相对独立性原则

土地资源的可持续利用的评价很难用一两个指标全面地反映出来，因此指标体系必须体现土地资源利用的生态、社会和经济三效益的统一，同时对其可持续发展能力进行评估，从而保证评价的全面性和可信度。另外，指标体系内的各指

标应保持相对的独立性，可以降低信息的冗余度，即指标体系中的各指标应相互关联，同时又彼此独立。

3、综合分析与主导因素相结合的原则

由于土地可持续利用有着空间特点，在全面考虑生态、经济、社会因素的基础上，不同的空间尺度上强调不同的因子，即土地可持续利用决策过程中的综合分析与主导因素相结合的原则。

4、静态水平指标与动态水平指标相结合的原则

现行土地利用方式以及当前的环境资源状态是否可持续，要综合分析各影响要素的静态水平和动态趋势才能做出合理的评判。在指标体系中也必须紧密结合表征与可持续性相关的各类要素的本底水平（存量）和变化速率（流量）这两类指标。

五、土地集约利用的途径与控制方法

由于西方发达国家也存在着保护耕地资源和城市开敞空间的问题, 多数国家对于土地的集约利用仍比较重视, 在实践上对集约化利用土地的方法和途径也作了较多的探索, 其手段概括起来主要有分区管制、税收调节和规划控制三种。

1、分区管制

分区管制是西方国家普遍实行的方法, 具有法律效力, 是西方最著名的土地利用管理形式。根据需要, 分区管制可以将土地集约的规划意图落实在空间上。分区管制制度创始于1692 年, 盛行于20 世纪30 年代美、英等国家城市化急速扩张阶段, 一般通过分区条例来

实施。其中分区条例由社区规划师和规划咨询部门来制定,当社区立法机关通过一定的程序采纳分区条例后, 便获得了法律效力。分区条例一般包括两个部分: 第一部分是规划图则,把该社区划分成若干个区域, 每一区域内的每一地段位置十分清楚, 并标明不同的使用功能;第二部分是文本, 具体而详细地规定每一分区中的建设项目及用途, 详细到具体建筑的最大高度、退后红线以及底层面积等。

美国是典型的通过分区进行土地用途管制的国家, 通过确定土地使用密度和容积率实现对土地用途的管制, 管制对象集中在建筑物及其布局, 同时还包括建筑物及其他构筑物的高度、层数、规模、建筑线, 最小空地率、建筑密度、最小容积率等。通过土地使用密度和容积率进行“量”的控制, 可以达到土地集约利用、提高土地的使用效率的目的。

日本是一个典型的土地资源匮乏的国家, 日本政府先后颁布了《城市规划法》、《市街地建筑物法》、《农地法》、《新城市规划法》、《建筑标准法》等, 逐步确立了土地用途分区管制制度。为了提高土地的利用程度, 防止投机性囤积土地, 日本政府还对空闲土地进行了管制,日本政府规定, 凡符合空闲地制度中关于确认为空闲地条件的土地, 都道府县知事有权要求其所有者提出这块土地的利用处理计划, 并监督其利用方式是否符合规划用途。

2、税收调节

通过税收政策的调整也是实现土地集约利用的一种非常有效的手段。西方发达国家根据房地产权变化,普遍实行较高的不动产税政策, 并对粗放利用的土地施以重税, 对集约利用的土地施以轻税,这一机制十分有效, 可以促进更加集约地利用土地。通过税收政策的调整来鼓励集约用地是美国各州政府、联邦政府以

及地方政府采用的主要经济手段。如美国的地方政府经常采用开发影响税、改良税以及不动产转移税的征收抑制局部地区的土地开发活动, 从而促进土地的集

约利用。征收开发影响费也是美国地方政府经常采用的经济手段。开发影响费是美国地方政府对新的区域进行开发收费的形式之一。尽管征收开发影响费的主要目的是为开发建设筹措资金, 但同时也是政府调控土地开发利用的手段。如果地方正府为了提高土地的利用效率,计划对某些“白地”区域的开发活动进行抑制, 就会提高征收开发影响费的数量; 反之, 如果鼓励对某一地区的开发, 就降低

这一地区的开发影响费。双轨税率是另外一种已经被提议的用以促进城市地区填充和再开发的经济鼓励措施之一。根据这一制度, 对土地价值以较高的税率征税, 而对建筑物的改良价值征以较低的税费,从而降低土地集约利用的税负, 提高土地粗放利用的税负。

3、规划控制

20 世纪50 年代以来, 北美和欧洲部分城市的郊区化演变成了低密度的城

市蔓延, 导致土地利用效率低下、城市基础设施规模效益下降、中心城市衰退等一系列环境和社会经济问题。为了解决这些问题, 近年来美国各州政府以“精明地扩展”理念为基础, 提出了多种规划措施, 以提高现有建成区的开发密度, 以减少对新增建设用地的需求, 提高土地的利用效率。

主要的措施包括以下几个方面: 一是提倡土地混合利用, 将工作、娱乐、休憩、商务和居民生活结合在一起; 二是建筑设计的紧凑原则, 提高土地利用效率。倡导紧凑的建筑设计, 主张提高建筑密度, 提倡向空间方向的发展, 而不是水平方向的扩展; 三是采取各种手段对需要保护的区域, 如农田、开放空间、自然景观以及生态脆弱区进行严格保护; 四是强调城市中心的作用, 提倡建成区

再开发。一些国家还采取激励措施实现“棕色地带”和“灰色地带”的整理和再利用, 在建成区的现有资源和设施基础之上进行建设。