“限塑令”政策执行情况调查及其评估

“限塑令”政策执行情况调查及其评估
——以留下镇为例
摘要
为落实科学发展观，推进节能减排工作，促进资源的综合利用，保护生态环境，国务院颁布了《限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。

政策规定从2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。

自限塑令实施至今已有一年多，该政策的执行情况得到了较充分的暴露从而可以进行政策评估。

通过政策评估，分析限塑令执行过程中存在的问题和原因，政策实施所带来的效益和效率，并针对具体问题提出相关的政策完善建议，从而为更好地发挥限塑令的作用提供依据。

关键词：限塑令执行情况政策评估政策建议
目录
前言 (3)
第一章限塑令政策理论分析
1.1限塑令政策出台背景 (4)
1.2限塑令政策涵义 (4)
1.2.1限塑令的内容 (4)
1.2.2实施限塑令的意义 (5)
1.3限塑令政策目标 (6)
1.4国内外限塑令的实行情况 (6)
1.4.1国外限塑概况 (6)
1.4.2国外成功限塑的案例 (6)
第二章限塑令的贯彻执行情况调查
2.1限塑令在塑料袋生产企业中的执行情况调查 (8)
2.2限塑令在商家和消费者群体中的执行情况调查 (8)
2.2.1. 公众对限塑令的了解情况 (8)
2.2.2. 商家对限塑令的执行情况 (9)
2.2.3. 消费者对限塑令的执行情况 (9)
第三章对限塑令政策的评估
3.1限塑令政策评估的界定 (11)
3.1.1政策评估 (11)
3.1.2限塑令政策评估的界定 (11)
3.2限塑令政策评估 (11)
3.2.1限塑令的执行效果分析 (11)
3.2.2限塑令的社会效益评 (13)
3.3存在的问题及原因分析 (13)
3.3.1限塑令的执行存在的问题 (13)
3.3.2原因分析 (15)
第四章限塑令政策建议 (17)
参考文献 (20)
前言
塑料购物袋因其轻巧、携带方便而成为人们日常生活中的易耗品，中国每年都要消耗大量的塑料购物袋。

据统计，我国每天对塑料袋的使用量超过30亿个，其中每天买菜要用掉10亿个塑料袋，其他各种塑料袋的用量每天在20亿个以上。

全国塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的能源资源浪费和环境污染。

特别是超薄塑料购物袋容易破损，大多被随意丢弃，成为“白色污染”的主要来源。

目前越来越多的国家和地区已经限制塑料购物袋的生产、销售和使用。

为落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，从源头上采取有力措施，督促企业生产耐用、易回收的塑料购物袋，引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进节能减排工作，从2008年6月1日起，我国正式开始实施关于《限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，简称”限塑令”。

时至今日，限塑令在全国范围内已实施一年多，商家和消费者对限塑令已由陌生到熟悉，该政策执行情况得到较充分暴露从而可以进行政策评估，进而进一步完善政策。

本研究主要以有偿使用塑料袋政策的执行情况为研究对象，以留下镇的政策执行现状为个案，进行走访和问卷调查，全面收集客观的数据资料。

通过数据分析，对该政策的制度本身、贯彻落实情况及实际效果进行评估，分析说明限塑令的实施带来的效益及存在的问题，并由此提出切实可行的完善措施。

若我们的政策建议有幸被政府和相关部门采纳，将有助于推进我国环保事业的发展。

第一章限塑令政策理论分析
1.1限塑令政策出台背景
自2008年6月1日起，我国的商品零售场所施行塑料购物袋有偿使用制度，（被公众称为“限塑令”）。

这是治理白色污染、倡导生态文明和推进节能减排工作的重要举措，同时也是构建资源节约型、环境友好型社会的重要政策支撑。

1、全球背景
塑料袋的无节制使用以及回收利用不当给人类的生存环境造成了极大的危害，已成为世界性环保难题。

大部分塑料袋在使用12分钟后就被丢弃，但它们在环境中的自然分解却需要20年到1000年的时间。

由于塑料袋造成的“白色污染”早已成为地球公害，因此它被称为“人类最糟糕的发明”。

目前世界上许多国家都非常重视对“白色污染”的治理，像南非、不丹等国家甚至完全禁止生产和使用塑料袋；韩国、德国等国家则对塑料袋实行收费制度，韩国在1999年对塑料袋实施收费政策后，使用量骤然下降了80%—90%。

国外的经验表明，有偿使用塑料袋是目前最积极而又最行之有效的解决“白色污染”的办法之一。

2、我国构建“两型社会”、实施节能减排的需要
两型社会即“资源节约型、环境友好型社会”的简称。

所谓资源节约型社会是指在社会生产和社会生活的各个领域都要采取一种综合性的措施，以最小的资源消耗获取最大的经济社会收益与经济社会的可持续发展，节约资源是建设节约型社会的核心。

环境友好型社会则是一种人与自然和谐共生的社会形态，主要强调社会生产和社会生活都要以一种对环境无害的方式进行，其核心就是一种生态层次的保护，注重从源头预防污染发生。

“两型社会”的内涵折射出这样一种内在诉求：即倡导一种节约、环保、文明的生产方式和消费模式。

它呼唤全社会的每个企业、单位和每个社会成员的自觉行动，从而使节约资源、保护环境成为一个永恒的时尚主题。

这与当前所大力倡导并推行的生态文明理念和节能减排工作的实质是相同的，都是在科学发展观的指引下，推进经济持续快速平稳发展与社会和谐进步的重大战略举措。

基于上述背景，国务院办公厅于2007年12月底下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（被公众称为“限塑令”），规定自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所施行塑料购物袋有偿使用制度，改变以往免费提供塑料购物袋的做法。

1.2限塑令政策涵义
1、限塑令的内容
完整的限塑政策应包括：国务院办公厅于2007年12月31日颁布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》；国家标准委于2008年5月9日发布的《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》(GB21660—2008)，推荐性国家标准《塑料购物袋》(GB/T21661—2008)和《塑料购物袋的快速检测方法与评价》(GB/T21662—2008)；商务部、国家发改委、工商行政管理总局于2008年5月15日和7月4日分别发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》和《关于<商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法>有关问题的处理意见》。

限塑令的详细内容主要包括以下六个部分：
⑴从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋；
⑵2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋；
⑶加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查；
⑷提高废塑料的回收利用水平；
⑸大力营造限产限售限用塑料购物袋的良好氛围；
⑹强化地方人民政府和国务院有关部门的责任。

关于限塑令，国务院办公厅后来又根据具体的实施执行情况，又出了一个补充规定，详细内容如下：
⑴规定指出：商品零售场所是指所有提供商品零售服务的企业和个体工商户经营场所。

⑵补充规定还要求超市提供的连卷袋不得具有提携功能，并且符合食品包装相关标准，塑料袋上除了企业信息外，还必须注明“食品用”、“QS”等标识。

⑶该规定还要求商品零售场所向顾客提供的各种材质的袋制品应向依法设立的生产厂家、批发商或进口商采购，不得接受任何机构、组织和个人免费提供的来历不明、标志不全、图文不符合规定的袋制品。

2、实施限塑令的意义
“限塑令”自实施以来，对于全社会的积极意义是不言而喻的，其积极意义主要表现在以下几个方面：
⑴节约能源。

塑料袋的成本低，且重复使用率也极低，而每年全球要消耗掉的塑料袋的数量也是一个天文数字，因此也就需要消耗掉大量宝贵的石油资源。

而限制使用塑料袋则可以在很大程度上节省石油资源。

⑵保护环境。

塑料袋不仅浪费资源，同时，那些丢弃的塑料袋对于环境也会造成极大的破坏作用。

⑶培养人们的环保意识。

限制使用塑料袋不仅是节省资源，保护我们的生存环境，同时，通过影响这种和我们日常生活紧密联系的日常行为，可以起到一个
很好的宣传和引导作用，以培养大家的环保意识，保证我们全社会走向一个可持续的发展之路。

1.3限塑令政策目标
通过实行限塑令，目的在于有效地减少塑料袋的使用，从而促进环保事业的发展，在全社会范围内形成资源有价的意识。

从企业的层面，主要促进相关企业生产技术的革新，管理水平的提高，以及降低单位产出的能耗；从区域的层面，主要有助于调整相关产业结构，减少国民经济对于资源的依赖程度；从全社会公众的层面，主要在于培养一种比较健康的消费模式，倡导节约意识；从政府的层面，主要在于提高塑料袋的回收利用效率，加强资源的循环利用。

1.4国外成功限塑的实践
1、国外限塑概况
近几年，世界各国都在出台各种政策法规抵制或限制使用塑料袋。

其中有不少国家在限塑行动中取得了成功。

限制塑料袋比较成功的国家有爱尔兰、南非、印度、英国、法国等，由于每个国家的实际情况以及限塑措施各不相同，因此也从不同角度为我国实施“限塑令”提供了借鉴。

事实表明，在成功推行“限塑令”的国家，国民的环保意识都得到了提高，这从实践层面印证了“限塑令”的社会意义。

2、国外成功限塑的案例
英国禁用塑料袋首先是由英国广播公司摄影师里贝加·奥斯金在英国德文郡小镇莫德伯里发起的。

在政府尚未出台相关法规之前，莫德伯里43家商店自行停止向顾客提供免费塑料袋，改为出售环保购物袋。

随后，其他城镇纷纷效仿，发起“无塑料袋”活动。

目前，英国禁用塑料袋的城镇已有约80个。

英国禁用塑料袋的行动具有自发性，是自下而上的，市民社会及其文化是推动“限塑令”有效实行的重要因素。

在实施任何一项改革都需要一番斗争的法国，限制塑料袋不但没有遇到任何阻力和障碍，反而得到了公众的广泛支持和拥护，这归功于政府及有关部门长期以来的宣传。

在实施限塑令以前，法国超市虽然都向顾客提供免费塑料袋，但这些包装塑料袋上都有各式各样的环保宣传，这种潜移默化的宣传对公众影响巨大。

尽管目前法国仅在巴黎推行“限塑令”，2010年1月1日才会在全国全面实施，但已经取得良好效果。

印度推行“限塑令”时，从提前社会发动到最后严厉的监管都做得较好。

马哈拉施特拉邦出台禁令，规定生产和销售、使用塑料袋的人，将被处以一定数额的罚款或牢刑。

在孟买，被发现提供塑料袋的销售商会被停业一个月。

爱尔兰在对塑料袋收税的同时推行了一场全面的教育运动，把宣传册发放到各家各户，列出对塑料袋征税的原因，征收上来的资金将如何使用，以及顾客如何通过使用可循环利用的塑料袋来回避税收。

政策实施后，塑料袋使用量骤降了90%。

可见完整的政策体系也是“限塑令”成功推行的一个重要因素。

第二章限塑令的贯彻执行情况调查
自2008年6月1日国务院办公厅颁布“限塑令”政策以来，至今已有一年多的时间。

为全面了解限塑令在实施一年多后的执行情况，及所取得的实际社会效果，我们以留下镇为个案，通过调查问卷，获得第一手数据资料。

并通过数据分析，客观地反映塑料袋生产商、商家及消费者这三个不同的群体执行限塑令的情况。

2.1限塑令在塑料袋生产企业中的执行情况调查
限塑令的实行对塑料袋生产行业产生了很大的影响。

自颁布限塑令后，塑料袋生产企业首先受到了政策冲击。

不同规模的企业在执行政策时也面临着不同的问题，对于生产超薄塑料袋的企业，执行限塑令无疑意味着企业的转型或倒闭，而对于生产合格塑料袋的企业来说，为适应限塑令政策的需要以及满足公众的需求，必然要提升企业的生产技术，在原来的生产工艺上，加大对替代品的研发和生产力度，从而促进企业的产业升级，提升企业的市场竞争力。

从当前市场上仍有违规塑料袋流通的现状来看，大部分塑料袋生产商已能自觉执行限塑令，做到规范生产和销售，但仍有一部分塑料袋生产商，尤其是中小型企业1，未能有效地执行限塑令，致使不符规格的超薄塑料袋禁而不止，继续在市场中流通。

企业的产业转型和升级需要一个过渡阶段，总的来看，限塑令对于塑料袋生产企业的行为起到了一定的规范约束作用，多数企业能较好地执行限塑令。

2.2限塑令在商家和消费者群体中的执行情况调查
2.2.1. 公众对限塑令的了解情况
限塑令政策可以说与人们的日常生产生活息息相关，通过走访商家和对消费者进行问卷调查，我们就人们对限塑令的了解程度以及关注程度有了一定的了解。

虽然人们都已深切地感受到了限塑令带来的影响，但调查结果证明，仍有很多居民只知道限塑令限止无偿使用塑料袋，却不知道限塑令中有关塑料袋厚度、标识等的具体内容。

数据显示，有61.9 %的居民不知道限塑令中“加强对限产限售塑料袋的监督检查”的政策内容，67.5 %的居民对“提高废塑料的回收利用水平”政策一无所知，69.4 %的居民不知道要“大力营造限产限售限用塑料带的良好氛围”，更有83.1 %的居民未听说过限塑令中关于“强化地方人民政府和国务院有关部门的责任”的规定。

在信息传播方式多元化的今天，人们了解限塑令政策的途径也是多种多样。

我们发现电视新闻是大众了解相关政策的主要媒介，调查显示，有37.7%的居民
1杨羽：《浅析“限塑令”对塑料袋生产行业、经营性商家以及消费者带来的影响》，《才智》，2008年13期，第233页。

通过电视新闻了解限塑令这一政策，另有22.6%的居民通过相互间的交流，听说了这一政策。

通过报刊杂志、政府和社区通知公告、互联网及其它途径了解这一政策的分别占12.6%、12.6%、11.9%和2.5%。

2.2.2. 商家对限塑令的执行情况
“实行塑料购物袋有偿使用制度”是限塑令的重要内容之一，因此，约束商家行为是限塑令制度的直接功能。

通过调查，我们对商家执行限塑令的情况进行了全面了解。

通过走访我们发现，所有大型正规超市都做到了塑料袋有偿使用的要求。

不过，在价格上由于国家仅要求“不低于成本价”，没有明确定价，因此各超市都有所区别。

根据塑料袋大小型号的不同，其价格也有所不同。

大号袋的价格有0.3元、1元等，中号袋的价格有0.2元、0.5元等。

另外，调查还发现，几乎所有的正规商场、小超市和药店等也都能有偿提供塑料袋，塑料袋使用量同样减少很多。

但对于个体小商店、农贸市场和流动摊贩等商家，则绝大部分仍在提供免费塑料袋，并没有执行国家限塑令文件的相关要求，并且这些商家免费提供的塑料袋中，存在着大量不符合规格的伪劣产品。

2.2.
3. 消费者对限塑令的执行情况
限塑令的实施在约束商家行为的同时，也改变了消费者原本可随意无偿使用塑料袋的消费方式，对消费者的生活产生了一定影响。

数据显示，有77.4%的居民表示日常购物去得最多的场所是超市和农贸市场，另有10.7%的居民以到小型零售商店购物为主。

可见，超市和农贸市场是人们日常购物相对比较集中的场所。

在塑料袋有偿使用的制度下，人们的购物习惯也有所不同。

从图2.2中可以看到，有34.0%的居民表示在购物时会选择自带环保购物袋或篮子，13.2%的居民选择自备塑料袋，16.4%的居民选择付费购买塑料，而余下36.5%的居民则表示将视情况而定。

在限塑令政策实施前后居民塑料袋消费状况的对比调查中，数据显示（如表2.2），有54.8%的居民表示在实行限塑令后自己生活中塑料袋的使用数量有所减少，但只有20.8%的居民感到塑料袋的使用数量有明显的减少，甚至有24.4%的居民表示限塑令实行前后塑料袋的使用数量基本没有变化。

在接受调查的居民中，大部分认为杭州市民在执行限塑令政策中基本能够做到相关要求。

图2.2 限塑令制度下消费者的选择
表2.2 限塑令政策实施前后居民塑料袋消费状况比较比较人数百分比
明显减少33 24.2
有所减少86 54.8
基本没变化38 21.0
合计157 100
第三章对限塑令政策的评估
3.1限塑令政策评估的界定
3.1.1政策评估
1. 政策评估的概念
政策评估就是评估主体依据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察政策过程的各个阶段，各个环节，对政策的效率，效能，效益及价值进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。

2、政策评估的主体和作用
政策评估者可以是政策制订者和执行者，也可以是专业机构和人员，还可以是政策对象，这都视情况而定。

政策评估是检验政策效果的基本途径；是合理有效的配置政策资源的认识基础；是决策科学化、民主化的必由之路；是政策制订、执行的延续，是政策走向和我们应该采取措施的重要依据。

3.1.2限塑令政策评估的界定
1、限塑令政策评估的界定
一项政策从制定、颁布到终结，政策执行过程是该政策发挥作用的直观体现，也是政策运行中的重要实践环节。

自2008年6月1日国务院办公厅颁布“限塑令”政策以来已有一年多，该政策执行情况已得到较充分地暴露从而可以进行政策评估，进而进一步完善该政策。

本研究通过以留下镇为个案对限塑令的执行情况进行调查，并在科学分析数据资料的基础上，对限塑令的执行情况进行评估。

本研究主要以限塑令的政策效益为评估标准，即通过对限塑令政策目标的实现程度的分析来评估政策。

2、限塑令政策评估的意义
通过对限塑令政策执行情况的评估，可以发现该政策在执行过程中存在的弊端和问题，可以检验该政策的执行效益，从而根据实际情况，提出切实可行的完善措施，进而使政府相关部门适时对限塑令进行调整，重新配置政策资源，避免政策决策流于表面，以更好的推进我国环保事业的发展。

3.2限塑令政策评估
3.2.1限塑令的执行效果分析
根据我们的调查和数据分析表明，限塑令的实施已经产生了一定的成效。

由于执行地点、执行力度的差异，其执行达到预期目标和效果的程度也是各有不同。

1、政府通告到位，限塑令知晓度高
通过调查，我们了解到，与人们生活密切相关的限塑令政策基本上已是家喻户晓。

并且从以上的限塑令执行情况分析中可以看到，大部分居民通过电视新闻和日常语言交流这两种途径知晓这一政策。

2、限塑令政策认同度高
限塑令在无形中逐渐影响着消费者的消费习惯，并且大部分居民对限塑令持支持态度，限塑令的政策认同度较高。

调查显示，有39.4%的居民表示非常支持，45.7%的居民表示比较支持或还能接受，15.1%的居民表示难以接受或持无所谓的态度。

大部分居民认为至今为止限塑令已经发挥了一定的作用，塑料袋的使用量较以前也有所减少。

从以下的图3.2中可以看到，有19.5%的居民认为限塑令的作用十分明显，塑料袋的使用情况大有改善；有47.8%认为作用一般，塑料袋使用情况较以前有所改善；有25.8%认为作用很小或一点作用也没有；另有 6.9%表示不知道相关情况。

图3.2 限塑令发挥的作用
3、政策执行力度差异大
限塑令的执行力度在不同的购物场所差异明显。

大型正规超市、正规商场、小超市和药店等购物场所的执行力度普遍较高，基本能够很好地做到向顾客有偿提供塑料袋，并且所提供的塑料袋符合质量要求。

而在到了农贸市场、个体经营商及流动摊贩那里，限塑令的执行力度则大大地削弱了，这些商贩每天仍在免费提供大量的塑料袋，且部分塑料袋的质量未达到有关规定的要求。

4、政策执行对经济的影响显著
由于限塑令中明确规定“禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋”，这给塑料袋生产业带来了不小的冲击。

各生产企业对此的受影响程度以及执行力度也有
所不同。

一方面，限塑令将使超薄塑料袋的生产企业面临倒闭的危机，而使一些非超薄塑料袋的生产企业面临产业升级的选择，从而推进塑料袋制造业产业结构的调整；另一方面，限塑令对塑料袋生产规格的限制，将导致塑料袋价格的提高，从而也会为那些有实力的塑料袋生产企业带来一定的经济效益。

而塑料袋使用量的减少，也在很大程度上降低了塑料袋回收处理的经济成本。

3.2.2限塑令的社会效益评估
1. 有利于减少白色污染，缓解社会环境压力
从限塑令的政策本身不难看出，该政策最直接的作用就是要限制塑料袋的使用，从而达到环保的目的。

一方面，对塑料袋质量规格的限制，有利于减少使用塑料袋对人体健康的危害；另一方面，塑料袋有偿使用制度的执行在一定程度上减少了塑料袋的消耗，进而减少了白色污染的产生，缓解社会环境压力。

2. 促进社会成员“资源有价”意识的形成
由于长期受小农经济的影响，人们对于“资源有价”意识十分淡薄。

人们往往认为财产和资源只有自己和他人之分，而没有“公共物品”的理念。

限塑令的出台，使得原来隐性的塑料袋收费显性化，用明码标价的形式向社会传递着这样一个信息：资源是有价的，利用资源是要付出成本的。

通过塑料袋有偿使用这样一种政策，促进了社会成员“资源有价”意识的形成，提高了人们对节约资源的重视程度，从而也使保护资源的责任从传统的仅靠政府力量转变为个人应当承担的社会责任。

3. 促进政府的治污模式由着力于后期治理向重视前期监管转变
在传统的治污方式中，政府往往只注重污染后的治理，虽然一再地宣传提倡环保，但效果却不明显。

限塑令的实行，使得政府对环境的管理从后期治理向前期防污开始转变。

政府在限塑令执行过程中，扮演着监督管理的角色，促进限塑令在各购物场所的实行力度。

前期的有效监管将在很大程度上减轻后期的治污压力，从而也提高了政府的效率。

3.3存在的问题及原因分析
3.3.1限塑令的执行存在的问题
限塑令虽然已取得了一定的成效，但其在政策执行过程中仍存在着一些弊端和障碍，主要有以下几个方面。

1. 政府政策宣传不够深入，公众对政策的关注度低
虽然国家颁布限塑令政策已是人尽皆知的消息，但对于限塑令的具体内容，人们的知晓度却是大打折扣。

调查数据显示，有61.9 %的居民不知道限塑令中有关“加强对限产限售塑料袋的监督检查”的政策内容，67.5 %的居民对“提高废塑料的回收利用水平”政策一无所知，69.4 %的居民不知道要“大力营造限产。