城市行政管理体制变迁视角下市域城镇体系规模结构分析_以江苏省宿迁市为例 林柄全

文章编号：1009-6000(2013)02-0057-07

中图分类号：TU984 文献标识码：B

基金项目：江苏省哲社研究基地重点项目（10JD003），2010年教育部人文社科规划基金项目（10YJA630161）。

作者简介：林柄全，江苏师范大学城市与环境学院，硕士研究生；

王仲智，江苏师范大学城市与环境学院，博士，教授；

宋潇君，江苏师范大学城市与环境学院，硕士研究生；

张洵，江苏师范大学城市与环境学院，硕士研究生；

岳秋丽，宿迁学院，硕士，讲师。

摘要:

采用城镇首位度、位序—规模法则和金字塔模型分析宿迁市城镇体系规模结构，发现“市带县”体制下“中心城区—县城”规模结构趋于分散，出现“小马拉大车”的特征。市域城镇规模分布存在集中的特征，但总体水平偏低，同时市区和各县的城镇规模结构及演化呈现差异性。进而分析了“省管县”体制对城镇体系规模结构的预期影响，进而基于体制变迁的背景分别从市区、县、镇不同角度对宿迁市城镇体系规模等级结构提出优化建议。

关键词:

市带县；省管县；城镇体系规模等级结构；宿迁市

Abstract: The analysis of scale structure of urban system in Suqian city by urban primacy index, rank-size rule and pyramid model shows that the two-rank system of center city and county seat under the county-under-city system tends to dispersion and appears characteristics of a little horse driving big carts. The scale distribution of urban system reflects the feature of concentration, but its overall level is relatively low. What's more, the scale structure and its evolution of urban system in urban district and each county diversify. The thesis further analyzes the anticipated impact on the scale structure of urban system under the county-under-province system and puts forward some optimized suggestions about the scale hierarchy of urban system of Suqian from perspectives of urban district, county and town based on the background of institutional change.

Key words: county-under-city; county-under-province; scale structure of urban system; Suqian City

1 引言

市带县体制是我国现行城市行政管理体制之一，是指由市管辖若干县、市、自治州或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制[1]。建国初期，为了解决大城市的农副食品供应问题，我国在少数大城市实行了市带县体制。改革开放之后，针对市县分治的体制弊端，为了发挥中心城市的区域带动作用，我国广泛推行该体制[2]。

市带县体制的实施有利于解决原

城市行政管理体制变迁视角下市域城镇体系规模结构分析

——以江苏省宿迁市为例

The Analysis of Scale Structure of Urban System from the Perspective of Urban Administrative Institutional Change: A Case Study of Suqian City in Jiangsu Province

林柄全 王仲智 宋潇君 张洵 岳秋丽

LIN Bing-quan WANG Zhong-zhi SONG Xiao-jun ZHANG Xun YUE Qiu-li

体制下区域内工业、服务业与农村农业分裂的格局，有利于发挥中心城市的辐射带动作用，促进生产要素在行政区范围内实现优化组合，城市与农村的优势也得以互补[3]。但是，市带县体制所存在的市县职能不清、行政条块分割、“小马拉大车”、行政管理冗杂等问题[4～5]，特别是“小马拉大车”问题较为普遍[6]。上世纪80年代末期之后，各地竞相攀比，大量市带县的中心城市规模偏低、经济实力不足、辐射带动能力弱，并不具备领导县的能力和条件，难以组织合理有序的市域城镇体系。鉴于市带县体制存在的种种弊病，由当前的“市带县”体制逐步过渡到“省管县”体制成为学界的共识。所谓“省管县”是指由省直接管理县的地方政府体制，体制实施内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由地级市管理的所有方面[7]。省管县体制的实行将对城市和区域的发展产生较大的影响，并将促使市带县体制所形成的各级城镇体系及规模结构发生变化。

虽然学界对于市带县体制的研究较多，但对该体制下市域城镇体系及其规模等级结构的研究较为欠缺。同时，就城镇体系规模等级结构研究而言，学界大多关注于国家[8～10]、省域[11～12]、城市群[13]、经济区[14]等宏观、中观尺度，而立足微观尺度对单个城市的研究较少。对于市带县体制中出现的“小马拉大车”现象的研究，需要以“市带县”的视角来分析单个城市市域城镇体系规模等级结构，并以“省管县”作为体制变迁的方向对其结构进行优化。本文以“小马拉大车”的现象十分典型的江苏省宿迁市作为研究区域，综合运用城市首位度模型、位序—规模法则模型、金字塔模型，从“市带县”体制的角度出发，分别揭示“中心城区—

县城”二级体系和整个市域城镇体系

规模等级结构的特征与演化趋势，在分

析省管县对城镇体系规模结构预期影

响的基础上，为优化城镇体系规模等

级结构提出建议。

2 研究区概况

2.1 行政区划背景

1987年以来宿迁市经历了4次行

政区划调整。1987年将原淮阴市下辖

的原宿迁县撤县设市，升级为淮阴市

下辖的三级市[15]。1996年之前，原淮

阴市行政区域过大，共下辖2个区和

11个县（市），总人口超过1000万人，

难以充分发挥市带县的功能。同时，

苏北地区中心城市偏少，且带动力不

强。为加快苏北地区发展，1996年江

苏省委决定实施“淮宿分设”，撤销

县级宿迁市，成立地级宿迁市，辖沭

阳、泗阳、泗洪、宿豫四县和宿城区（原

县级宿迁市域范围划分为宿城区和宿

豫县）①，以在苏北腹地培育一个新

的区域性中心城市[16]；2004年撤销宿

豫县，设立宿豫区②；2011年沭阳县

被确定为江苏省省直管县体制改革试

点县③，由省政府直接领导县政府的

工作，并赋予其行使与设区的市相同

的行政管理权限。设立地级宿迁市和

省直管县体制改革试点对宿迁市区域

发展影响较大。

2.2 城区人口规模变化情况

近10年间，宿迁市的城区人口

规模发生了较大变化，总体呈上升趋

势，但在不同阶段中心城区和县城的

人口变化幅度和趋势存在差异（图1）。

2001～2005年间，中心城区人口规

模从2001年的25.61万人急剧上升

到2005年的40.90万人，而3个县

城的人口规模经历了“缓慢上升—急

剧上升”的转换过程，2001～2004

年间，3个县城的人口增长速度比较

缓慢，泗阳县城甚至出现了负增长，

但在2005年，3个县城的人口规模均

出现大幅度扩张。2005年之后，中心

城区与县城人口增长速度的差异开始

逐步减弱，人口增幅均呈现出逐步缩

小的趋势，沭阳县城、泗阳县城与中

心城区的速度基本一致，其中沭阳县

城的人口规模逐渐接近中心城区的规

模，泗洪县城人口规模长期处于低位，

变动不大，并在2010年出现了负增长。

3 数据来源与研究方法

3.1 数据来源

基本数据源于《江苏省城市建设

统计年报》（2001～2010版）、《宿迁

市统计年鉴》（2002～2011版）以

图1 宿迁市中心城区与县城人口规模的变化情况