上海城郊结合地区夜排档管理现状及相应对策

上海城郊结合地区夜排档管理现状及相应对策

一、上海嘉定区真新街道夜排档设摊历史背景和现状

真新街道位于上海市嘉定区东南端，与普陀区、长宁区接壤，面积5.34平方公里，是典型的城乡结合部，经过历时15年的城市化进程，真新地区的城市化率已接近上海城区。城市管理一直是真新街道行政工作的重点、群众关注的热点、矛盾集中的焦点。对实有人口11.3万，流动人口近20万，且大部分是市区旧式里弄拆迁导入和外地来沪人员的真新街道而言，人口结构的复杂性、多样性与动态性特点，社会弱势群体集聚与有限的生活消费能力之间、摊贩利益与居民利益之间的矛盾，使真新地区城市管理中的瓶颈问题日益突出，特别是丰庄西路、铜川路、丰庄路等地段成为占道设摊、无证经营夜排档重灾区。

真新街道夜排档多集中在晚间人流密集的街区主要路段丰庄路、丰庄西路、金沙江路周边，尤其以丰庄西路最多。其人员来源复杂，包括外地来沪人员（文化素质普遍偏低，缺乏法律观念，数量最多、分布最广，多为亲戚、老乡实行家族经营，为了谋生拖儿带女在街头摆摊设点，多为经营烧烤、炒面、龙虾、小炒等饮食供应，利用流动人力三轮车做灶台设摊）和门店经营人员（含本地社会下岗、待业人员，这类人员经商意识强，经常性跨门经营，扩大经营面积，少租店面，跨门占道，无视城管法规）。丰庄西路、万镇路、丰庄路餐饮店经营海鲜、烧烤夜排档就是这种情况。

二、上海嘉定区真新街道夜排档经营存在的问题及原因分析

无照夜排档的存在有其社会原因：一是商贩的基本生活需要。夜排档作为无证商贩的一类，往往跟社会的“三多”（弱势群体多、待业下岗职工多、外来无业人员多）现象紧密联系。经调查，真新区域内的流动夜排档经营者80%以上是外地来沪人员（以安徽、河南、东北人居多），还有部分是本地下岗待业职工，年纪层次分布不均；二是能满足一部分群众生活的需求。真新街道居民大多身上带有一些市区老弄堂的生活习惯，喜欢在路边摊位纳凉消费聊天，因此夜排档的存在有很大的市场需求。三是投入成本小，产出大。无照夜排档一般情况下销售的物品成本很小，不需要负担经营场所需要缴纳的税款、租金及卫生清理费用，基本不用办理各类许可证照，甚至不用卫生防疫健康检查，仅用简单的工具就能在繁华的闹市做生意，可谓小投入大产出，经济上十分具有诱惑力。四是易取得群众的同情。市民群众往往对弱势群体深表同情（当然这只是基于对他们利益不造成影响的情况下），在执法实践中，经常有群众站出来为其说情，甚至辱骂威胁围攻执法人员。而无证经营者认为自己是自食其力帮政府解忧分难，因此对于执法容易持抗拒的态度。

三、上海嘉定区真新街道夜排档的治理思路

执法智慧的提升，既衡量着执法能力水准，也关系到和谐社会构筑的进程。现代社会，管理者与被管理者之间的博弈最终也是一种利益的调和。对于夜排档的管理，需要通过从群众中来，又到群众中去的方法，进行深度的分析和探索。

负责管理真新地区的是嘉定城管真新中队，长期以来，虽然对夜排档进行严厉整治，但不久就有回潮，其管理难度呈现长期性、艰巨性、反复性和复杂性等特征，也成为城市管理执法实践中牵扯中队力量最大、投入精力最多、治理难度最高、社会反响最强烈的一大顽症。面对这块管理的“烫手山芋”，在相当一段时间里，真新城管中队伤透了脑筋，先后采取了取缔、驱赶、重罚等传统管理手段，试图化解这一制约管理的突出顽症，但效果总是差强人意，因为传统的整治严罚的管理手段不仅效能低下，而且极易诱发各类社会矛盾。由于管理对象基本为社会弱势群体，大多因为最低生活需求而违规设摊，社会舆论方向的不明确性，社会存在一定潜性消费需求，强硬执法在一定程度上也损害了城管部门的自身社会形象，也给政府管理带来了诸多的难题。

鉴于此，2012年以来，真新城管中队因势利导、顺应市民消费需求，确立疏堵有机结合、定位规范有序的管理方式对夜排档进行社会化合理化的管理。

一是确立疏管结合的方针，对现有的夜排档进行“梳理”。路边摊是一些从业者的谋生之道，其存在有市民对路边摊的需求为基础。如果管理方法不当，极有可能激化管理者和摊贩之间的矛盾，且极有可能因为得不到居民的支持而使矛盾扩大化，甚至发生群体性事件。从宿迁、淮安等市已经取得的成功经验来看，对夜市需要采用不同的方法、手段进行清理、整改和取缔。如政府出面召开“听证会”、政府主管部门召开夜排档摊主的“告知会”，或政府执法部

门召开夜排档摊主的“劝解会”等，都取得了一定的效果。综合治理夜排档绝对离不开依法治理这个重要环节。当前，要充分运用现有的法律资源，对带有“保护人”、“保护伞”等黑势力帮派色彩的夜排档，保持强劲的打压态势，压缩其生存空间，在证据确凿的情况下需要公安部门携手打击。

二是指定固定区域作为夜排档的经营场所。仿照“北京王府井夜市”的方式由政府出面设置固定摊位，以低廉的摊点租用费给摆摊人员留出利润空间。在台湾，夜市经济之所以有如此蓬勃的生命力，主要是因为台湾的税务部门不向摊主收取相应的税费，也就是说摊主只要支付摊位的租借费便可，这样就大大节省了成本，与此同时，政府对这方面的管理也更为方便、有效。其管理模式值得参考。

三是利用现有的餐饮业网点，设计综合整治方案。要设计一个全区域性的夜排档综合整治方案，包括四个方面的内容。第一，利用现有的餐饮业网点，充分发挥税收的扛杆作用，低价开夜市餐饮业，尝试正规店经营夜排档式的餐饮服务，满足市民的需求。第二，引导无证摊主转变经营方式，经过经营资质认可进入指定的疏导场所经营。在不妨碍行人交通和不扰民原则下，政府视情况开辟少量路段批准夜间可跨门经营餐饮业，但要落实市容环境卫生责任区制度；第三，坚决打击损害公共利益和影响市民居住环境的夜排档。

四是发动群众宣传到位，形成良好舆论氛围。夜排档具有反复性强、随机性大的特点，因此首先要对辖区内的夜排档进行全面摸

排，全方位的掌握夜排档的分布、作息情况，为制定各项工作方案提供翔实的第一手资料；深入研究其产生、回潮的原因，从制度上解除这些问题产生的根源。同时，加大宣传教育力度，提高市民素质，在加强对违章经营者前期教育工作时，进行正确引导，正确调节各方矛盾，争取群众对管理整治工作的支持，形成良好的舆论导向氛围，还市民一个舒适、温馨的社会环境。

五是注重方法讲究成效，达到文明执法与严格执法最佳结合。在对弱势群体的管理执法过程中要善于使用沟通和激励法。强调注重感情的培养，避免抵触情绪。要讲究成效，先讲道理、讲法规，再实施行政处罚。城管执法队员要学会善于与相对人交朋友，关心、体贴和帮助当事人解决在经营、生活中的问题，促使相对人从对城管执法的对立到主动积极地配合。在实践中能够灵活地运用这些执法技巧，真正体现人性化。同时严惩暴力抗法的当事人，必须利用法律法规准许的上限处罚，针对当事人的违法违章行为，合乎法律程序，确定事实，拍照取证，不但要让违法当事人受到深刻地教育，并要达到震慑其他违法违章人员的目的，维护城管执法工作的尊严，树立城管队伍的执法形象，达到文明执法与严格执法的最佳结合。

六是根据法规，注重协调，落实责任。对摊贩管理者——城管中队的权限做明确规定。目前的情况是城管、公安、工商、食药监、街道等各条线的管理有机统一，建立一个具有完全法律依据和执法能力的联合管理队伍，从而实现城市管理制度化、科学化、长效化。