英国住房规划的经济评估体系及其思考

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另一方面，开发行为推动了住房规 划的实现，开发收益成为经济评估中最 重要的环节 [5]，进而影响规划过程和空 间使用效率。图 2 描述了英国规划过程 对房价 / 租金的影响。理想市场状态下， 房价主要受到供求关系的影响，即当地 的建筑空间需求和建筑供应的关系。地 区经济活力是国民经济在该地的空间集 聚表现，表现在物质空间的使用方面， 即当地的空间需求。而当地的建筑供应 则在一定程度上受制于城市规划以及开 发过程的影响。利润影响到开发商的开 发决策，开发商通过规划申请，在当地 规划程序的审批过程中获得规划许可， 进而获得土地开发权，按照规划进行建 筑开发，最终获得一定量的建筑供应 [6]。 2.3 经济评估的内容
究的热点。英国在住区规划的经济评估 方面获得了先行的成就，近 20 年来的 规划实践经验和现存问题对于我国高密 度的城市开发具有着借鉴意义。 2.1 经济评估的背景和前提
为达到城市建设的可持续发展，规 划应当达到社会—生态—经济的三赢， 缺失社会及环境效益的经济诉求并不符 合可持续发展的要求 ( 图 1)。英国住房 规划经济评估的前提是必须保证规划能 适应社会发展的需求，并在一定程度上 提高居住环境以及居住质量。经济效益 本身涉及两个方面 ：投资项目在开发过 程中得到的直接经济效益，以及通过社 会及环境效益而得到的非直接经济附加 值。前者可以通过剩余价值等方法计算 得出 ；而后者却因间接关联复杂而很难 准确评估 [4]。整个评估过程是一个涉及 多学科的高度合作的研究，它离不开规 划师、建筑师、景观设计师、房地产分 析师、社会学者以及环境工程专家的密 切合作。 2.2 经济评估的依据
2 英国住房规划经济评估的构建剖析 英格兰是欧洲人口最为密集的地区
之一，所以英国实行了最为严格的城市 规划控制 [3]。随着 20 世纪末世界移民 的大量涌入，提高城市开发密度成为近 年来英国城市规划尤其是住房规划的热 点问题 [4]。在保证社会和环境效益的前 提下，提高城市的开发强度并不一定带 来经济效益的增加，因此，如何使得住 房规划在市场经济中满足日益增多的优 质住宅需求成为英国、甚至欧洲大陆研
经济评估具有宏观和微观两个层 面。微观层面的评估重点在于规划设计 直接带来的开发利润，保证市场供应链 的良性运转 ；宏观层面的评估则较为复 杂，通常还包括社会及环境效益可能带 来的非直接经济效益，如社会公平、社 区活力、优质的社区环境等带来的社区 经济效益附加值。 2.3.1 宏观住房需求评估
宏观层面上，住区规划的经济评估 主要针对住房需求进行评估和预测，包 括住宅类型、住户数量、住宅密度、经 济适用房数量等。将住宅市场的供求调 查结果落实在住房规划中，包括评价当 前住宅的大小、类型、状态、土地租期等， 分析过去和目前住房市场的供求趋势、 住房价格以及住房保障性，评估目前和 未来不同类型和年龄层住户的数量、未 来经济适用房的需求量、市场售价房屋 的需求量、经济适用房的大小，以及老 年人、各种族、残疾人、年轻人等弱势 群体对房屋的特殊要求 [7]。
英国规划导则副本 (Housing SPG) 中规定，居住密度的确定要充分考虑住 房需求的评估结果，住房需求不可或缺 地成为了住区形态的规划设计过程中的 影响因素。图 3 展示了 2006 年伦敦规 划居住区密度分析的评价流程，揭示了 住房需求与城市居住密度分布之间的关 系 [4]。 2.4.2 城市开发经济评估的整体框架
尽管规划形态与经济效益的评估还 没有明确的研究成果，但一般的评估都 会着重解决 3 个问题 [4] ：1) 优秀设计的 构成要素有哪些 ；2) 经济价值如何被衡 量 ；3) 如何处理外部形态与经济价值评 估的联接。最常用的评估方法就是引入 房地产开发经济评估的方法，通过对开 发项目的建造成本、开发价值的评估， 得到最优的规划设计方案。英格兰东南 部住宅规划设计经济评估即采取了这种
由于英国城市规划的执行较之美国 和其他欧洲国家都更为严格，因此更注 重制定的科学性以及实施的可行性 [4]。 在住房规划方面，遵循城市经济的发展 规律，要求城市规划或者城市设计把市 场需求、住宅开发的成本及可能利润考 虑在内。英国的城市规划法规 (PPS)1) 详 细规定了地方城市规划部门在进行城市 规划和城市设计中必须履行的职责，在 P P G32)—《住宅》中指出了住房的规 划指标制定应充分考虑当地经济适用房 (Affordable Housing)3) 的供应、房价的 增长水平以及住房需求等关键要素。
中国留学基金委资助项目(2008103582) 作者单位：1 浙江大学建筑系(杭州，310058)
2 英国谢菲尔德大学区域与城市规划系 收稿日期：2010-06-29
1 英国城市规划控制体系及发展趋势 英国有关城市规划的法律法规起始
于 19 世 纪， 但 直 到 1960 年 代 才 开 始 了对城市规划实践进行全面的反思，城 市规划的重点由形体规划转向社会学科 的探索 ；到 20 世纪末期，随着城市更 新的深入，重点又转向了对经济问题的 思考，以保证城市开发项目在市场经济 下顺利进行 [1]。自 1980 年代中期开始， 伴随着英国土地价格飞涨和住房需求的 大幅增加，住房规划体系也相应得到进 一步完善，评估住房市场需求、评价其 在市场背景下的可行性等经济问题成为 了住房规划过程中的常规策略。于是规 划师、建筑师、房地产分析师 (surveyor， 香港译为“测量师”) 以及景观设计师 一同成为规划过程中不可或缺的关键 角 色， 不 少 英 国 高 校 的 房 地 产 开 发 专 业 也 被 纳 入 城 市 规 划 系 的 一 个 方 向。 Bartlett[2] 在大量相关文献以及实证研究 的基础上指出 ：好的城市规划以及城市 设计应该具有自身的经济可行性，满足 社会经济发展的需求，促进城市经济的 发展，并带来相应的社会和环境效益。
表 1 城市开发经济评估的基本框架
1) 前期阶段
预期交付的成果
召集主要负责部门和核心开发商 任命项目经理 设定项目目标 提初步战略及求
组建多学科多领域合作的项目团队
项目纲要
明确项目授权调查范围，职责以及法定授权 项目执行计划
英国目前的经济评估主要针对规划 设计的经济性进行评价，在金融和投资 市场中发挥了重大的作用。近来很多学 者提出了目前的经济评估缺少对设计元 素的关注，现行的规划及设计导则中缺 少有效提高经济效益的引导细则，现有 的理论研究也不足以指导居住区形态的 规 划 设 计。 该 观 点 激 发 了 有 关 城 市 规 划和城市设计如何影响商业价值的一 系列研究。例如 FPDSavils[14] 、Steve
住宅研究 HOUSING STUDIES
英国住房规划的经济评估体系及其思考
赵宁 1、2 华晨 1
摘要 / 通过透析英国住房规划在过去 20 多 年的发展完善过程，总结了现代英国城市规 划控制体系的发展历程和发展趋势，剖析了 其住房规划经济评估构建的背景、依据、内 容和体系，围绕我国城市规划面对住房问题 关注的不足，提出英国住房规划对我国城市 规划发展的借鉴之处。 关键词 / 住房规划 经济评估 市场供需 住房市场 ABSTRACT/ By analysis of the course of British housing planning development and improvement over the last twenty years, this paper summarizes the experience and trends of modern British planning control system, and the background, premises, main context as well as the system of the British housing planning economic assessment. It makes some suggestions to enhance the planning’s effects on the development of urban planning in China. KEY WORDS/ housing planning, economic assessment, market supply and demand, housing market
微观层面上，住区规划的经济评估 着重于剩余价值的估算，包括由于城市 设计方案的不同所带来的建筑密度、住 宅 类 型 结 构、 住 宅 层 数 等 设 计 元 素 的 不 同， 从 而 导 致 建 设 成 本、 金 融 成 本 以及回报率等的差异 [4、9]。Urban Task Force [11] 中指出“降低建造成本，同时 提高住宅品质是城市复兴面临的最大挑 战之一。好的城市设计应当能够增加开 发的经济可行性，同时获得社会和环境 的双赢。”有关开发利润与住区形态的 研究应运而生，这些研究主要针对规划 设计的容积率、建筑密度、建筑层数以 及开发利润之间的关系进行了探讨。在 保证居住质量和建成环境水平不变的前 提下，评估住区形态差异对开发利润的 影响。
1 可持续发展的构成要素
2 住房规划与地方房地产市场的相互作用模型
当地与地区 的住房需求
居住密度在不同区域的分布
3 住宅需求——居住密度评估流程图
量化规划设计形态
量化开发成本
量化市场价值
4 规划形态——开发收益评估流程图
模式，评估经过了量化规划场地要素、 量化成本、量化开发价值以及评价商业 价值几个步骤 。 [4、12] 2.4 评估体系构成 2.4.1 评估流程
Tiesdell[2]、David Adams[15、11] 等学者， 以及 C A B E4) 也开始关注有关房地产开 发过程影响城市规划与设计的研究。
3 英国住房规划建设体系对我国城市规 划发展的借鉴 3.1 政府与市场在住房体系中的角色定 位
英国地方政府在住房规划中担负起 调查和评估当地住房需求的关键角色。 P P S3 中利用规划导则的形式详细制定 了有关住房市场评估的框架与内容，用 以引导和规范当地政府和相关单位在理 解市场运作的前提下评估地方住房的供 需情况（表 2）。该项法规除了明确要满 足住房市场的需求外，还重点强调了经
P P S3 中明确了住房需求的评估主 要有 5 个阶段 ：首先是通过目前无房家 庭以及在暂住房过渡的家庭注册数据、 人口普查数据、英国住宅调查，当地住 户注册等数据综合评估目前市场显性及
潜在的住房需求 ；第 2 阶段是通过人口 普查数据、新增家庭数量、住房贷款等 数据评估新增的住房需求 ；第 3 阶段是 评估经济适用房的供应 ；第 4 阶段是分 析住房需求的住宅类型、面积大小、所 处区位等要素 ；最后一个阶段在综合分 析的基础上，确定住宅的各层级需求以 及 制 定 保 证 实 施 的 核 心 法 律 法 规。 此 外，还会根据各地需求做相应的辅助性 研究，例如伦敦规划还在 2006 年作了 有关住区密度的研究，为大伦敦不同区 划的居住区制定了适宜的规划密度范围 [8]。规划中甄选了影响密度规划的主要 元素 ：区位、通达性指数、区位级别、 主要住宅类型、泊车位供应等，并在此 基础上建立规划密度矩阵 。 [9、10] 2.3.2 微观开发利润评估
从住房需求到收益评定，是一个从 宏观到微观，从社会需求到规划设计， 再到建设运作等各层面的共同参与和协 作。不同的专业分工交织形成一个相对
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住宅研究 HOUSING STUDIES
完整的经济评估框架。各个阶段都涉及 相异的主体，具有各自不同的目标、操 作和应当交付的成果，表 1 列举了整个 评估过程的运作框架，涉及社会、环境 等各个方面，保障项目的顺利实施 。 [11-13] 2.4.3 近年来评估体系的发展动向