应急管理成本、收益与安全优化

应急管理:成本、收益与安全优化

近几年来，尤其是自2003年“非典”以来，党中央、国务院高度重视应急管理工作，以“一案三制”(应急预案，应急体制、机制和法制)为核心的全国应急管理体系建设卓有成效地稳步推进。尤其是进入2007年以来，我国应急管理不断向纵深推进，工作基础不断得到夯实。《突发事件应对法》自2007年l1月1日起施行。党的十七大明确提出，要完善突发事件应急管理机制，各地各部门也纷纷结合自身工作实际，贯彻落实党中央、国务院关于加强应急管理工作的战略部署，积极稳妥地推进应急管理工作。全国应急管理体系建设逐步进入制度化、程序化、规范化的轨道。

应急管理工作要防止扩大化、过度化

不过，当前有些地方和部门在应急管理工作中出现了扩大化、过度化的现象。个别地方和部门甚至“不惜一切代价”，动用一切可利用的资源，大张旗鼓地开展运动式的应急响应活动，不仅造成公共资源的极大浪费，也影响政府日常工作的正常开展。例如，在信息上报方面，为避免承担因突发公共事件响应不力而带来的政治责任，地方习惯性采取把任务上交的办法，不加选择地上报发生在地方的各级各类突发公共事件，致使上级部门信息严重超载，超负荷运行严重降低了应急响应的整体效率。问题的关键在于，如何在中央和地方之间通过合理的分权，解决响应不足和过度响应之间的矛盾，实现两者之间微妙的平衡。政府行动是需要付出成本的，应急响应该遵循哪些基本的原则，以较小的成本获得最优的安全水平，已显得格外重要。

以最小的代价实现最大的安全目标

在一定时期，与社会、经济、科技现状相适应，人们所希望的、满意的安全保证程度是一定的。2001年在布鲁塞尔召开的世界风险大会再

次告诉我们：没有纯粹意义上的安全，只可能“接受一定风险水平条件下的区域可持续发展”。也正因如此，应急响应应该以最小的代价实现最大的安全目标。在多数情况下，适度应急响应不是单纯的技术问题或政治问题，而是需要引入经济学视野下的成本～ 收益分析方法。理想的响应系统对所有检测到的各级各类风险和突发公共事件都做出响应，但从资源限制、响应成本、响应收益等实际情况考虑，不惜一切代价的过度响应和扩大化响应显然是不合理、不科学的。为此，在应急响应过程中，决策者必须考虑成本一收益问题，响应成本不能超过预计突发公共事件发生所带来的损失。

成本一收益方法要求决策者从经济合理性的角度，而不是单纯从政治合理性和技术合理性的角度，来分析应急响应行为的成本和收益，从而确定合理的应急响应行为和适度的安全保证程度。这就要求在突发公共事件应急管理中，决策者运用边际分析法对快速响应进行成本和收益分析，并得出最佳快速响应能力的判别条件，确定适度的应急响应行为以使得社会公共安全保持适度的水平，而不是不考虑成本和收益、不切实际地进行过度化和扩大化响应。

应急响应的成本模型将应急响应的所有成本公式化

对应急响应成本进行分析，首先需要确定与应急响应行为相关的各种成本因素。安全成本包括预防性成本和损失性成本两个方面—— 前者也称“控制成本”，是指为预防事件发生而投入的各种费用；后者也称“故障成本”，是指事件发生所导致的各种耗损。应急响应行为的损失性安全成本，是指因风险事故发生或安全水平不能满足需要而产生的各种损失以及针对这些损失所采取各项应急响应措施付出的代价。广义的响应成本还可包括应急响应之前的预防准备、监测预警等行为所支付的各种保证性安全成本，即组织为保证达到一定的安全水平而支付的安全预防费等费用。预防成本包括安全管理、宣传、教育、培训、演练等费用，安全检验费，意外伤害保险费，应急设备装置采购、保养费等。从一个方面来看，与应急响应相关的成本又可主要分为事件损失与响应代价两个方面。所谓损失成本，就是风险变为现实风险事故或突发公共

事件发生后给目标系统造成或可能造成的各种损失的总和。响应成本是指针对特定类型和级别的突发公共事件，采取相应的响应措施所需付出的代价。响应代价主要取决于基本的响应策略和响应机制等因素。应急响应成本主要包括执行响应措施的资源耗费和响应措施执行以后带来的负面影响两部分内容。应急响应的成本模型将应急响应的所有成本公式化，并权衡所有相关的成本因素以提供做出最优决策的基础。

高投入并不意味着效果好

应急响应费用的高投入，并不必然意味着响应行为的效果好。在日常工作中，应急响应工作高投入低收益、经济不合理的现象普遍存在，从而使应急响应工作产生了得不偿失的后果。应急响应的收益包含的内容非常广泛，可以说，应急响应行为对预防和减少突发公共事件及其造成或可能造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展等方面的效果，都可以称之为响应收益。与应急响应的成本一样，根据不同的标准，应急响应的收益也具体包括不同的类型。

第一，直接收益和间接收益。直接收益包括因单次响应行为所减少的突发公共事件损失(如人员伤亡、财产损失、环境破坏等)总和；间接收益指应急响应所减少的突发公共事件直接损失以外的其他收益，如对社会心理、社会舆论、国家形象等的影响。

第二，短期收益和长期收益。短期收益包括响应行为实施后对受灾对象、受灾环境所带来的短期内的好处，它一般来说比较清楚准确。长期收益是指应急响应行为对政府、社会等中期和长远的积极影响。

第三，有形收益和无形收益。有形收江苏仪征积雪深达20多厘米。房屋承受不住厚重的积雪而倒塌益可以用货币定量，主要源于应急响应行为所直接带来的各种显性收益，如有效挽救生命，保障财产安全。无形收益难以直接用货币来定量计算，但可以通过一些评估技术将其作近似的量化，它源于应急响应行为所直接带来的各种无形收益，如对人群的心理影响、国际影响和声誉、国家形象和利益、社会舆论和稳定等方面所带来的积极影响。

“满意水平”与“绝对水平”

应急响应工作经济优化的总原则是实现安全成本的合理水平，它追求的是既定条件下的“满意水平”，而非不顾实情的“绝对水平”。应急响应行为适度和安全保证水平优化的基本思想，是以实现最合理的安全成本和安全保证程度为目标调整和优化应急响应行为。基于成本一收益程序和方法的应急响应行为，其目标不是收益最大化，不是不切实际地进行过度化、扩大化应急，而是以最小的代价实现最大的安全目标。毋庸讳言，在应急管理过程中，必须保证一定的安全程度，这是实现正常生产、生活和工作的首要前提。但是，应急响应必须考虑成本问题，响应成本不能超过预计入侵带来的损失。换言之，应急响应以追求“适度安全”和“满意水平”为目标，这就要在安全的风险水平与投入成本之间寻求一种平衡。基于以上应急管理中的成本一收益思想，就可以设计响应成本和收益分析模块，通过对响应成本和收益进行分析，合理分配响应资源，避免过度响应，达到响应投入与响应效果比率的最大化。在确定了突发公共事件的潜在损失与响应成本之后，决策者就可以按照成本一收益方法做出响应决策。显然，如果响应代价小于或等于潜在损失，则应及时进行响应；如果响应代价超过了潜在的损失，则没必要进行响应或只进行有限度、有选择的响应甚至放弃响应。