净采矿权出让的困境及其矫正

净采矿权出让的困境及其矫正
康纪田
【摘要】现行采矿权制度，是民事矿产物权与行政许可授权的复合体，既不利于
国有物权也不利于采矿权人，必须进行根本性改革。

浙江省创新净采矿权出让制度，由矿产地乡镇政府购买矿产开采所需的土地、林木、道路及其它附着物的产权，将其“粘贴”在现行采矿权上一起出让。

实质上的采矿权整体打包出让，属于政府为矿山企业效率而取代市场的决定作用，这不是采矿权制度创新而是向计划经济回归。

制度创新在于解构现行采矿权，将“矿”独立于“采”而明确国有矿产物权归属，通过独立的路径构建净“矿产权”。

%The existing mining rights system ,a complex of civil mineral property and administrative licensing , must be radically reformed .It is neither conducive to the state -owned property , nor to mining right owner .This is a new attempt in Zhejiang province , that local government purchases the property right of required land , tree, road and other attachments of the mining and transfers them together with mining rights .This is a government action for improving the efficiency of mining industry but beyond its authority .It is a regression to planned economy , not a real innovation for the system.Institutional innovation depends on the deconstruction of present mining right ,"depos-it"independence from "mining"and definite state ownership of mineral resources .To build"min-eral rights"through independent path is also institutional innovation .
【期刊名称】《矿产保护与利用》
【年(卷),期】2014(000)002
【总页数】5页(P1-5)
【关键词】矿业;矿产权;净采矿权
【作者】康纪田
【作者单位】湖南娄底行政学院，湖南娄底，417000
【正文语种】中文
【中图分类】F407.1
2000年从浙江省海盐县试点以招标、拍卖、挂牌的市场途径出让采矿权，2002
年以后便在全国逐步推行。

十年后的2010年，又从浙江海盐、绍兴、温岭等地试行出让客体的创新，即推出“净采矿权出让”，2013年在全省普遍推行。

出让客体的制度创新，被视为兼顾多方利益的政策红利，得到学术界的认可。

本文认为，现行采矿权制度必须改革，但净采矿权出让只是政府为了矿山企业效率而取代市场配置资源的决定作用，不利于整体的社会效率，必须予以矫正。

在2010年，浙江省国土资源厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》中将“净采矿权出让”作为一项制度创新。

在2013年，浙江省国土资源厅专门出台了《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，《指导意见》规定;“净采矿权是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权”。

净采矿权出让，比照“净土地使用权出让”进行的界定。

国家净土地使用权出让，是指政府已经完成了出让前的土地使用权收回和拆迁补偿工作，法律关系相对简单。

国家土地使用权出让的“净”，是与相对应的毛土地出让而得以存在。

毛土地使用
权，往往是政府出让土地时尚未全部完成国有土地使用权的收回或拆迁补偿工作，涉及多方法律的和经济的关系，需要继续处理和衔接好国有土地使用权收回、补偿和出让等方面的法律关系。

从毛土地到净土地，在于去除了土地上的负担，恢复到了本来意义的土地使用权。

土地使用权的权利内容单一而明确。

浙江省按照毛土地到净土地的路径，创新性地提出不负担其它内容的净采矿权。

国家采矿权出让的“净”，意在让采矿权竞得者无负担地、能直接地进入矿场采矿。

这类负担，包括开采所需土地、道路以及开采所影响范围内的噪音、扬尘、震动等开采附产品，可能引起权益纷争的系列问题。

为了达到“净”的目的，浙江省要求在出让前将系列问题处理好。

学术界提出:“净采矿权，是指审批手续完备、资源
储量清晰，无附带其它资产;矿山建设、开发时需征(占)用土(林)地以及其它附着物等有关政策已处理到位;采矿权受让人能顺利实施矿产开发的拟出让采矿权”［1］。

但是，比照“净土地使用权出让”的路径得不出净采矿权出让的结果。

按照《指导意见》，将引起采矿权纷争的系列问题都处理好以后才出让采矿权。

那么，采矿权便附加上更多新的权利内容，诸如矿地使用权、道路地役权、环境相邻权、水使用权、地下空间利用权、废弃物排放和弃置权等开采时必需的系列权利，在出让前均已存在并“粘贴”在采矿权上。

这样一来，原来意义上的采矿权因系列新权利粘贴而成为权利集，从而，出让前的采矿权内容不是净了而是更加复杂了。

净的结果，并没有因系列问题处理而恢复到本来意义的采矿权。

实质上，所谓的“净采矿权出让”是采矿权的整体打包出让。

净采矿权出让的基本要求:理清和认定、协调和处理矿区所必须征用的土地及其附着物以及矿区周边影
响范围内各类相关事项，并商定土地征用、租赁补偿费用，商定相关附着物赔偿费用等。

这不仅仅是出让采矿权，更是将关于取得采矿权以后进行开采时必须获取的系列权利在出让前一次性处理好，让采矿权竞得人在获得采矿权的同时获得了与采矿权相关的系列权利。

因权利“粘贴”而更加复杂了的采矿权出让，应属于采矿权
整体打包出让。

毫无疑问，出让整体打包的采矿权使得矿山企业走上了节约交易成本的便捷之路。

整体打包的采矿权出让成交，竞得人在签署采矿权出让合同时，关于出让合同的信息获取、处理和执行的契约成本都在合同订立前由政府完成了;竞得人避免了合同订立成本，不需要与土地权人以及其他产权人进行讨价还价的市场谈判;竞得人在签署采矿权出让合同后，即使仍有余留问题也应由政府担当，这就减少了以往的竞得人在获得采矿权后所要面临的诸多矛盾与纷争。

理想制度的设计，采矿权人得以毫无后顾之忧地轻装上阵，是一种既节约成本又获得收益的很有效率的制度安排。

保障采矿权人效率和收益的制度，能够得到可得利益者的积极支持。

采矿权竞得者或矿山企业的效率取决于制度的公共行动，而这种公共行动是对具有不同利益主体的个人之间的竞争性索取所进行的抉择。

制度安排确定了对矿山企业有效率，但是，也确定了对周围相关联他人必须承担的成本。

因为一个人的效率和收入依赖于另一个人的成本付出，在这个相互依赖的市场中，给予一方的自由或权利必然给另一方进行约束。

让一方有效率而另一方承担成本的安排是否合理，应当以公平原则来判断。

效率和公平的概念对制度设计以及制度结果的判断都是十分重要的，不考虑公平的效率是没有意义的。

矿山的开采，离不开土地、环境和他人权利的支持和默契。

但是，采矿权与土地权、林木权、环境权以及其他附着物产权都是平等的物权，物权人之间的地位相互平等。

让相关联他人服从采矿权人，并认为采矿权优先于土地使用权的优权主义［2］，这在法律上违反了物权平等的公平原则，在产业结构方面也违反了行业平衡的市场规则。

物权平等，体现在归属物权的确认和保护方面，也体现物权变更和交易方面。

归属权和交易权均属于排他性支配权，法律保障物权的排他性利用是物权法的核心价值。

那么，矿山企业要从当地农民那里获得土地利用权、地役权、环境权等，就应该通过市场与当地权利人进行平等的谈判，根据价格信号决定物权的交易。

让市场决定
资源的配置，政府的职能在于保障市场配置资源的决定作用。

然而，采矿权出让前将本来属于他人的权利进行整体打包，不是在市场中平等竞价完成的，而是通过当地基层政府的权力实现的。

浙江的《指导意见》明确规定:“所在地县级国土资源部门要做好采矿权报批工作，配合所在地乡(镇、街道)人民政府做好采矿权出让前期的土地、地面附着物及固定资产等权属认定、协调处理、签订协议、公示等净采矿权出让前后的相关政策处理工作”。

由拟出让采矿权所在地的县级国土资源部门配合拟出让采矿权所在地的乡镇人民政府负责相关政策的处理、负责与确认权属的当事人就补偿等签订书面协议，作为政府机关及其部门的义务。

并认为“政府收了钱，就应履行义务”［3］。

当然，没有这种应当履行义务的政府负责制，不可能实现采矿权整体打包出让的目的。

利用强制性的政府责任行为，绕过市场配置资源的决定作用，在市场外完成签约形式，应属于政府绕过市场而替代市场的计划经济模式。

市场经济已经建立的条件下，还向计划经济回归，必然导致资源配置不合理和社会分配不公平格局。

可以认为矿山企业竞得整体打包出让的采矿权所能获取的效率，缘于矿业资本与公共权力的结合。

政府替代市场的作用，由政府充当市场主体到市场购买权利后再出让权利。

政府信息不对称、行使职权时寻租、强制交易导致对方物权残缺等，必然导致矿山企业有效率而社会无效率。

政府的替代性表现在政府职能越位，利用公权力行使私权利职能，强制性将采矿权与相关他人系列权利整体打包出让。

政府以公权力身份出入竞争市场出让权利，是我国现行矿业制度的固有现象。

尤其是现行采矿权出让制度，一直沿袭公权力参与市场竞争传统，采矿权整体打包出让中的政府替代性只是现行采矿权制度的强化而已。

在现行采矿权方面，主要是国家公权力主体与民事物权主体之间没有界限，致使物权主体挟持公权力主体进入矿业市场。

按照1994年《矿产资源法实施细则》的规定:“采矿权，是指采矿权人在依法取
得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。

取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人”。

采矿权的法定涵义是“采”与“矿”的复合体，“采”，即开采或采掘的动态开发行为，是一种劳动、工具与对象相结合的开发并获得矿产品过程;“矿”，即矿产或特定化矿产资源的有形物品，是采
矿许可证规定范围内进行开采的对象或矿产品的前身。

从这种复合关系的适用来看，现行采矿权偏重于“采”的行为权利，而“矿”的权利缺乏明显的形成路径，被隐含在“采”的形成过程中。

那么，根据采矿权的法定含义，采矿许可证是矿产物的产权证和矿产开发的市场准入证的载体，即两种不同性质的权利与权力连于一体。

“两权连体”的权利结构表明，采矿权内含物权主体与公权力主体，属于两个不同性质的主体置入一个许可证。

我国学术界亦认可采矿权的法定涵义，认为采矿权是带有浓厚公权色彩的私权利［4］，这就诠释了两个不同性质的主体置入一个权利体的合理性。

在公与私的矛盾性权利体中，并不怀疑采矿权的物权属性。

但是，采矿权的具体性质分岐较大，在于采矿权属于准物权、特许物权、用益物权、准所有权以及自物权等，为此引发多年的争议。

物权属性是显现而确定的，不应当引发争议。

由于采矿权是一个权利的复合体，站在不同角度则有不同的发现。

《物权法》将采矿权定性为用益物权，物权法定却并没有定纷止争。

将消耗国有矿产资源视为使用，无视使用后无法向国家返还使用物的事实，因而比照土地使用权模式的将采矿权界定为用益物权。

用益物权的标的物，必须在一定期限内具有重复使用的属性特征，而采矿权客体开采成矿产品以后便不复存在，所谓的存续期限也只是开采期限而不是反复使用期限，这与用益物权的含义截然不同。

“采矿权人事实上取得了近乎所有权人的地位，可以任意处置”［5］。

事实上，国家出让的采矿权并非物权法层面上的用益物权而是资源所有权。

采矿权来源于国家矿产资源所有权，按理应当排除公权力干预的条件下在市场上自
由流转，包括采矿权的出让和转让。

由于采矿权所含的矿业市场准入的行政许可授权与可自由流转的矿产物权连体，而公权力行政许可是不允许流转的，所以采矿权不能自由流转。

《矿产资源法》明确禁止倒卖采矿权牟利，这是对采矿权流转进行必要的限制。

意味着采矿权流转要经公权力批准，“采矿权可以通过行政许可的方式和转让的方式取得。

在前者，需要由矿山企业向地质主管部门提出取得采矿权的申请，由主管部门进行审查，对符合要求的主体予以登记，办理采矿许可证”［6］。

虽然采矿权含有民事物权，但离不开行政许可。

“无论是采矿权的原始取得还是继受取得，均需通过行政许可”［7］。

为此，在取得采矿权的实施过程中，虽然市场改革中试行运用招标、拍卖、挂牌方式，但是通常由行政机关以行政决定方式确定竞得人，以行政“征收”形式收缴成交费用，以行政登记及其行政许可证作为公示标志，以行政复议或行政诉讼处置成交纠纷。

法律规定，未按规定缴纳采矿权费用的，由行政机关征收滞纳金、吊销采矿许可证，不服的可提起行政复议或行政诉讼。

而且，实践中以行政权力完成民事物权的流转具有“合法性”，以其它方式流转则违法。

这种所谓的“合法性”，是国有资源流失、存在腐败现象、矿主暴富的原因所在。

市场有效配置资源，需要真正意义上的“净采矿权”，即纯物权性的“矿产权”。

将现行采矿权中的“采”与“矿”分离，让“矿”独立出来并赋予民事权利。

独立出来的“矿”权是“净”的，不再含行政许可公权力，更不粘贴其它财产性权利。

这种“矿”权，具有普通的物权属性，与其它物权的地位平等，可在市场上自由流转，依市场的价格信号流转到最佳利用的能人手中。

从采矿权中分离出独立的矿产权，可比照我国土地使用权的路径进行。

国有土地使用权与对土地进行房地产开发，截然分开并归入不同性质的市场;两者的时序不同，先从要素市场获取国有土地使
用权，然后从政府许可中获得市场开发准入权;土地使用证与对土地开发的用地许
可证、建筑许可证都不可能连体。

从国有矿产资源所有权中分离矿产权。

国有矿产资源所有权的客体是矿产资源，具有抽象性、唯一性和不可转让性的特点:矿产资源包括已知的和未知的、现在可开发的和不能开发的，并不能具利用而具有抽象性;整体性矿产资源，国家是其唯一的支配主体;抽象的资源不具有价格，无法转让也不允许转让。

但是，抽象而整体的矿产资源中某一块段资源可特定出来并能独立支配，可以评估作价，有价格的资源能列入国家的资产管理范围。

矿产资源中凡可列入资产范围的资源应属于“矿产资源资产”，将其简称为“矿产”。

只有矿产才能成为开发的对象，抽象的矿产资源不能成为具体开发的对象;矿产，介于矿产资源与矿产品之间的中间物品，是矿产资源的分离物品，是被开发形成矿产品的物品。

法律赋予矿产的权利就是独立的矿产权，是从现行采矿权中分离并独立出来的净物权，即矿产物权。

但是，必须先从物的角度将矿产从矿产资源中独立出来，才能从权的角度将矿产权从现行采矿权中独立出来，不能从矿产资源中分离矿产也就无所谓从采矿权中分离矿产权。

现行矿业制度，将抽象的、整体的矿产资源而不是矿产作为具体的开采对象，各主体有对矿产资源进行开采并获得矿产品的权利而没有支配矿产资源的权利。

从国有矿产资源所有权中分离出来的国有矿产权通过市场竞价出让以后，受让人则取得了私人性矿产权，国有矿产则实现了所有权的价值。

私人通过市场出让获取的矿产权，可行使排他性支配权而在市场自由流转。

独立而排他的矿产权，可以由权利主体开发，也可以由他人开发。

不论由谁开发，都必须经过政府公权力严格审查批准授权才能进入市场，在未取得行政许可授权之前禁止任何人擅自开发。

因为矿业开发关系到矿业场所安全、生态环境保护、资源合理利用等公众利益，必须由政府对开发行为进行严格管制。

独立而排他的矿产权由市场配置，可自由流转;对矿产进行开发的行为是不自由的，必须由政府严格管制。

现行采矿权解构为“矿”与“采”以后，则能明确市场与政府在职能方面的分工。

我国矿业制度，明显地保留着原苏联模式，是计划经济体制改革以来最保守、最顽固的制度。

由于计划经济观念存在，政府习惯于成为市场主体而直接配置资源;政
府以行政许可方式授予采矿权具有合法性，那么采矿权整体打包出让也不违法。

在矿业领域，明晰市场与政府的分工，前提是政府要有市场观念。

国家既是所有权主体也是主权主体，明确界定双重主体身份才能明晰市场与政府的分工，才能防止民事主体挟持公权力主体进入市场竞争。

现行采矿权取得和采矿权整体打包出让，均缘于双重主体的通用性而非专用性。

在国有自然资源领域，国家所有权主体与国家监管主体如何并列分开，是一个有待进一步深入研究的课题。

政府是市场当事人的仲裁者而不是当事人，不能只为了矿山企业福利的私人效率而忽视公众所需求的社会效率;矿山企业获取发展机会的同时要顾及周围相关联他人
也有同等的发展机会，要将周围相关联他人视为发展的经济主体而不能视为转嫁成本的客体。

采矿权整体打包出让虽短期内便捷于矿山企业，但从从长计议时既不利于矿山企业更不利于周围相关联他人。

因为看得见的手既无效率也随时会撤出来的，矿山企业不应依赖于政府而应依靠市场。

【相关文献】
［1］邱建平，石玉山.大力实施净采矿权出让［J］.浙江国土资源，2011(9):18.
［2］李锴.矿业用地使用权取得方式的改革［J］.湖南社会科学，2011(3):93－97.
［3］丁全利.浙江:探路“净采矿权出让”［N］.中国国土资源报，2013－9－13(1).
［4］袁俊.可持续发展视野下我国矿业权之重构研究［J］.中国矿业，2012(12):17－20.
［5］严驰恒.从采矿权谈自然资源用益物权［N］.上海法治报，2013－8－28(6).
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