【干货】一张图看懂行政规范性文件的发文步骤

【⼲货】⼀张图看懂⾏政规范性⽂件的发⽂步骤
作者：陈娅
⼴西思贝律师事务所合伙⼈
由⾏政机关或者经法律、法规授⾏政规范性⽂件，
⾏政规范性⽂件，也就是俗称的“红头⽂件”，是指除国务院的⾏政法规、决定、命令以及部门规章和地⽅政府规章外，由⾏政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法⼈和其他组织权利义务，具有普遍约束⼒，在⼀定期限内反复适⽤的公⽂。

制发⾏政规范性⽂件是⾏政机关依法履⾏职能的重要⽅式。

规范性⽂件作为法律制度的延伸，也是⾏政机关实施⾏政管理的重要依据。

反复适⽤的公⽂
2021年7⽉18⽇，⾃治区审议通过并公布了《⼴西壮族⾃治区⼈民政府关于修改〈⼴西壮族⾃治区⾏政规范性⽂件制定程序规定〉的决定》。

2021年11⽉24⽇，南宁市重新制定并公布了《南宁市⾏政规范性⽂件制定监督管理办法》。

两份⽂件均明确了红头⽂件的制发步骤，进⼀步加强了对红头⽂件的监督管理。

根据《南宁市⾏政规范性⽂件制定监督管理办法》，按照制定主体的不同，分为政府规范性⽂件和部门规范性⽂件：
市、县（市、区）⼈民政府及其派出机关，乡（镇）⼈民政府制定的⾏政规范性⽂件，统称政府规范性⽂件。

市、县（市、区）⼈民政府⼯作部门以及法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织制定的⾏政规范性⽂件，统称部门规范性⽂件。

两类⽂件的发⽂步骤有所差别。

我们在提供咨询和服务的过程中，发现经常有⼀些环节或者细节被忽略。

以下以政府规范性⽂件为例对制定流程予以梳理：
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⼀、调研起草
（⼀）调研
进⾏调查研究，对所要解决的问起草⾏政规范性⽂件，应当对制定⾏政规范性⽂件的必要性、可⾏性、合法性、合理性，以及与相关政策措施的协调性等进⾏调查研究
进⾏评估论证。

题、拟确⽴的主要制度和措施、预期效果、社会风险以及其他可能产⽣的影响等进⾏评估论证
（⼆）起草
1.这⾥⾸先需要厘清制定机关和起草单位。

制定机关。

⾏政规范性⽂件的制定机关即发⽂机关。

制定机关。

⾏政规范性⽂件的制定主体包括：
①各级⼈民政府；
②县级以上⼈民政府⼯作部门；
③县级以上⼈民政府的派出机关；
④法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。

⾏政规范性⽂件的起草单位即承担起草任务的部门。

起草单位。

起草单位
政府规范性⽂件由本级⼈民政府组织起草，可以确定由其所属⼀个或者⼏个部门具体负责起草⼯作。

⾏政规范性⽂件的内容涉及两个或者两个以上部门职
政府规范性⽂件由本级⼈民政府组织起草，可以确定由其所属⼀个或者⼏个部门具体负责起草⼯作。

⾏政规范性⽂件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，可以由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，以⼀个部门为主，其他部门配合。

部门规范性⽂件由本部门组织起草，可以确定由其⼀个或者⼏个所属机构具体负责起草⼯作。

起草⾏政规范性⽂件，可以邀请有关机构、专家参加，也可以委托有关机构、专家起草。

2.⽂件制定要求
对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不
凡法律、法规、规章和上级⽂件已经作出明确规定的，现⾏⽂件已有部署且仍然适⽤的，不得重复发⽂；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的⼀律不发，不得照抄照搬照转上级⽂件、以⽂件“落实”⽂件。

确需制定⾏政规范性⽂件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格⽂字把关，确保政策措施表述严谨、⽂字精练、准确⽆误。

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⼆、征求相关部门意见
（⼀）征求意见程序
⾏政规范性⽂件内容涉及其他部门职责的，起草单位应当充分征求相关部门的意见。

征求意见应当附⾏政规范性⽂件草案及起草说明，提供制定依
⾏政规范性⽂件内容涉及其他部门职责的，起草单位应当充分征求相关部门的意见
据。

被征求意见的单位对规范性⽂件涉及本单位职责部分负责，应当在规定时间内函复起草部门，反馈意见和建议。

（⼆）对意见的处理
进⾏协商协调；难以达成⼀致意起草单位在征求相关部门意见过程中，对收到的意见和建议应当认真研究处理。

对于部门间意见有分歧的，起草单位应当进⾏协商协调应当列明各⽅意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。

见的，起草单位应当列明各⽅意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。

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三、公开征求公众意见
（⼀）征求意见的⽅式和期限
除依法需要保密的以外，起草⾏政规范性⽂件，应当公开征求公众意见。

公开征求公众意见，应当通过政府⽹站或者其他便于公众知晓的⽅式（南宁市应当通过“南宁市⾏政⽴法和决策公开征求意见平台”和本单位门户⽹站公布）公布⾏政规范性⽂件草案及其说明等材料。

个⼯作⽇。

法律、法规、规章对公开征求意见的期限另有规定的，从其规定。

公开征求意见的期限⼀般不少于10个⼯作⽇
（⼆）对意见处理
报送审议时对公众意见采纳情况作出说明。

公众对⾏政规范性⽂件草案提出的意见和建议，起草单位应当研究处理，并在报送审议时对公众意见采纳情况作出说明。

应当按照规定对公开征求意见采纳情况予以反馈。

⾏政规范性⽂件公布之⽇起15个⼯作⽇内，起草单位还应当按照规定对公开征求意见采纳情况予以反馈。

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四、组织召开听证会
（⼀）有下列情形之⼀的，起草单位应当组织召开听证会：
①涉及重⼤公共利益，存在重⼤分歧意见的；
②直接涉及公民、法⼈或者其他组织切⾝利益，利益相关⽅存在重⼤分歧意见的；
③法律、法规、规章规定应当听证的其他情形。

（⼆）听证会应当制作笔录。

起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规范性⽂件在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其
应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

理由
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五、召开座谈会或专家咨询论证会
（⼀）座谈会
起草单位可以采取在公开发⾏的报刊上登载⾏政规范性⽂件草案，开展问卷调查，召开座谈会、听证会、论证会等多种形式，充分听取各⽅意见。

⾏政规范性⽂件内容涉及群众重⼤利益调整的，起草单位应当采取座谈会、论证会、实地⾛访等形式充分听取各⽅意见，特别是利益相关⽅的意见；与市应当按照规定听取相关市场主体、⾏业协会商会的意见。

场主体⽣产经营活动密切相关的，应当按照规定听取相关市场主体、⾏业协会商会的意见
以座谈会形式征求意见的，起草部门可以根据⽂件内容和参会⼈员的特点组织召开座谈会，邀请与决策事项相关的公民、法⼈或者其他组织代表参加。

（⼆）专家咨询论证会
有下列情形之⼀的，⾏政规范性⽂件起草单位应当组织有关专家召开论证会：
①制定⾏政规范性⽂件的合法性、必要性需要进⼀步论证的；
②⽂件内容专业性、技术性较强的；
③拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进⼀步论证的；
④可能导致较⼤财政投⼊或者社会成本增加，需要进⾏成本效益分析的；
⑤应当论证的其他情形。

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六、社会稳定风险评估
涉及重⼤制度调整、重⼤公共利益、与公众切⾝利益密切相关等事项，可能对社会稳定、公共安全等⽅⾯造成不利影响的，⾏政规范性⽂件的内容涉及重⼤制度调整、重⼤公共利益、与公众切⾝利益密切相关等事项，可能对社会稳定、公共安全等⽅⾯造成不利影响的起草单位应当按照规定进⾏风险评估。

开展风险评估，由起草单位作为评估主体组织实施，根据⼯作需要，评估主体可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门，有关社会组织、专业机构、专家学者，以及决策所涉及群众代表等参加的评估⼩组进⾏评估；也可以委托专业机构、社会组织等第三⽅进⾏。

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七、公平竞争审查
公平竞争是市场经济的基本原则。

建⽴公平竞争审查制度，对规范政府有关⾏为，防⽌政府过度和不当⼲预市场，维护公平竞争秩序，具有重要意义。

市场准⼊、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营⾏为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的⾏政规范性⽂件，起草单位应当制定市场准⼊、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营⾏为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动
进⾏公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防⽌排除、限制市场竞争，并送同级市场监督部门复核。

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⼋、起草单位合法性审核
起草政府规范性⽂件，起草单位应当先⾏对⾏政规范性⽂件草案进⾏合法性审核，并经本单位集体讨论。

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九、起草单位集体讨论
未经合法性审核、单位集体讨论、单提交政府审议前，起草单位应当先⾏对⾏政规范性⽂件草案进⾏合法性审查，并经本单位办公会议集体审议决定。

未经合法性审核、单位集体讨论、单位主要负责⼈签署的⾏政规范性⽂件草案，不得报请政府审议。

位主要负责⼈签署的⾏政规范性⽂件草案，不得报请政府审议
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⼗、制定机关审核机构合法性审核
（⼀）审核机构
规范性⽂件起草⼯作完成后，经起草部门主要负责⼈签署，送本级政府确定的审核机构进⾏合法性审核。

司法⾏政部门负责本级政府规范性⽂件合法性审核⼯作。

乡（镇）⼈民政府、街道办事处办公机构负责乡（镇）⼈民政府、街道办事处⾏政规范性⽂件合法性审核⼯作。

（⼆）审核⽅式
⾏政规范性⽂件合法性审查以书⾯审查为主要形式。

必要时也可以采取征求意见、召开座谈会、咨询论证等⽅式进⾏。

合法性审核不得以征求意见、会
合法性审核不得以征求意见、会签、参加审议等⽅式代替。

签、参加审议等⽅式代替
在审查过程中，审核机构与起草部门不能达成⼀致意见且专业性、技术性较强的事项，可以采⽤商请有关部门协助审查、书⾯征求相关领域专家意见、吸纳政府法律顾问参与等⽅式进⾏审查。

（三）处理
⾏政规范性⽂件合法性审核应当出具书⾯审核意见，明确提出合法与否的结论和理由；审核不合法的，不得提交审议决定。

合法性审核通过后，起草单位对⾏政规范性⽂件草案实质性内容作出修改的，应当重新进⾏合法性审核。

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⼗⼀、制定机关集体审议
制定⾏政规范性⽂件实⾏集体研究讨论制度。

根据制定主体的不同，按照下列程序审议决定：
①⾃治区、设区的市、县（市、区）、乡（镇）⼈民政府制定的⾏政规范性⽂件，应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。

②县级以上⼈民政府⼯作部门，法律、法规和规章授权的具有管理公共事务职能的组织制定的⾏政规范性⽂件，应当经本单位负责⼈集体讨论决定。

③两个或者两个以上部门联合制定的⾏政规范性⽂件，应当经联合制定部门办公会议共同讨论决定。

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⼗⼆、向同级党委请⽰报告
⽂件出台前还应当按照规定向同级党委请⽰报告。

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⼗三、签署、编号、公布并解读
实⾏统⼀登记、统⼀编号、统⼀印发制度。

经审议通过的⾏政规范性⽂件，由制定机关主要负责⼈签署公布。

⾏政规范性⽂件实⾏统⼀登记、统⼀编号、统⼀印发制度。

（⼀）统⼀登记
印发⾏政规范性⽂件的，制定机关应当统⼀登记到专门设置的⾏政规范性⽂件登记簿。

（⼆）统⼀编号
⾏政规范性⽂件统⼀使⽤专⽤发⽂字号。

制定机关应当据此编制本单位的⾏政规范性⽂件的专属编号。

制定印发⾏政规范性⽂件，必须使⽤⾏政规范性⽂件编号，制定印发其他⽂件，不得应⽤⾏政规范性⽂件编号。

例如，根据《南宁市⼈民政府办公厅关于实⾏规范性⽂件“三统⼀”制度的通知》（南府办函〔2016〕6号），南宁市⼈民政府规范性⽂件统⼀以“南府规”作为规范性⽂件的公⽂代字，按照年度编排⽂号，并在《南宁政报》和市⼈民政府门户⽹站上统⼀发布。

市直部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和开发区管委会制定的规范性⽂件，统⼀以“南××（部门简称）规”作为公⽂代字，按照年度编排⽂号（例如，市发展改⾰委 2016 年公布的第⼀件规范性⽂件的编号为“南发改规〔2016〕1号”）。

（三）统⼀公布
公布是⾏政规范性⽂件⽣效的必经程序和必要条件。

制定机关应当通过政府公报、政府⽹站、政务新媒体、报刊、⼴播、电视、公⽰栏等向社会统⼀公布⾏政规范性⽂件⽂本。

不得以内部⽂件形式印发执⾏，未经公布的⾏政规范性⽂件不得作为⾏政管理依据。

未经公布的⾏政规范性⽂件不得作为⾏政管理依据。

（四）解读
公布⾏政规范性⽂件，应当按照规定同步公布解读材料。

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⼗四、备案
（⼀）报⼈⼤常委会备案
⾏政规范性⽂件应当⾃公布之⽇起三⼗⽇内，按照以下程序报送⼈⼤常委会备案：
①县级以上⼈民政府及其办公厅（室）制定的规范性⽂件，报送本级⼈民代表⼤会常务委员会备案。

②乡（镇）⼈民政府及其办公室制定的规范性⽂件，报送本级⼈民代表⼤会主席团备案。

（⼆）报送政府备案
⾏政规范性⽂件应当⾃发布之⽇起⼗五⽇内，按照以下程序报送政府备案：
①县级以上⼈民政府及其办公厅（室）、乡（镇）⼈民政府制定的⾏政规范性⽂件，报送上⼀级⼈民政府备案；
②县级以上⼈民政府⼯作部门制定的⾏政规范性⽂件，应当在主要负责⼈签署之后，公布之前报送本级⼈民政府备案；
③县级以上⼈民政府派出机关制定的⾏政规范性⽂件，报送设⽴该派出机关的⼈民政府备案。