从转移支付角度思考推进基本公共服务均等化

从转移支付角度思考推进基本公共服务均等化
摘要］基本公共服务非均等化不利于经济的发展、社会的稳定和人的全面进步。

虽然我国转移支付目的是实现基本公共服务均等化，但仍然存在均等化效果不好，结构不够合理，专项转移支付管理缺陷，省以下转移支付制度建设滞后等问题。

本文就此提出了转变转移支付模式，扩大转移支付规模, 优化转移支付结构, 规范
专项转移支付, 加快省以下转移支付制度建设等制度建议。

［关键词］基本公共服务均等化转移支付
一、转移支付基本状况
（一）转移支付内涵
在我国，宽口径的转移支付包括中央对地方转移支付，税收返还，体制补助。

其中中央对地方转移支付又分为财力性转移支付和专项转移支付。

财力性转移支
付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间
基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，资金由地方
自己统筹安排，不需地方配套资金。

目前财力性转移支付包括一般转移支付，民
族地区转移支付，县乡财政奖补资金，调整工资转移支付，农村税费改革转移支付，专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以
及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，地方政府需按规
定用途使用资金。

窄口径的转移支付仅包括中央对地方转移支付。

（二）我国转移支付的现状和发展
2006年中央财政对地方转移支付9143.55亿元，比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3%，1994-2006年中央对地方财政转移支付占地方财
政支出总额的比重从11.4%提高到30%，其中中部从14.7%提高到47.2%，西部从12.3%提高到52.5%。

2006年，财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元，年均
增长38%，占总额比重由21.6%上升到51.8%，大大提升了中西部地区的财力水平；专项转移支付从1994年的361.37亿元提高到4411.58亿元，新增部分主要
用于支农、教科文卫、社会保障民生领域。

2007年，调整完善缓解县乡财政困难的奖补政策，县乡财政奖补资金达340
亿元。

中央财政对地方主要是中西部地区的财力性转移支付达7125.37亿元，其
中一般性转移支付2503.82亿元，促进地区协调发展。

①
二、当前转移支付制度存在的问题
（一）现行财政转移支付制度均等化效果不高
我国在改革过程中形成了财力性转移支付、专项转移支付、税收返还、体制
补助等多种形式的转移支付，这些转移支付形式不仅客观上延续与扩大了原有的
利益分配格局，而且多种形式之间也缺乏一种内在协调机制，导致财政转移支付
制度的整体均等化功能不断弱化。

我国现行财政转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就，财力性转
移支付在一定程度上也有利于区域间财政能力的均衡，但总体而言，在矫正区域
间的横向均衡方面缺乏成效。

（二）转移支付结构不利于推进均等化
1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收
入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。

目前中央对
地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。

中央财政并不拥
有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。

这部分资金基本上不具有均等化效果，反而有拉大差距的趋势。

(三)专项转移支付的管理缺陷削弱均等化效果
不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率，造成部分项目计划与实际需要脱节。

专项转移支付门类多并呈多头管理，除财政部直接管理的专项拨款，专项转移支付资金一般由中央部委掌握，审批权分散，导致审批项目内容交叉重复，造成地方多头申请，重复要钱。

（四）省以下转移支付制度建设滞后不利于省际内均等化
一省市级财政向县乡级财政的转移支付额偏小，而县乡财政上解额却较大，导致许多县乡出现了严重的财政困难。

二一些省在制度设计上存在缺失，公式化程度不高，一般性转移支付在因素的选取和指标的设计上存在不完全、不科学之处；专项转移支付的分配方法和程序规范弱化，信息的不对称使资金的分配偏离均等化目标。

三各级地方财政转移支付制度建设规范化程度不一，整个转移支付制度未形成一个上下衔接，协调配合的体系，因而均衡效率有所损失。

三、推进基本公共服务均等化的建议
（一）转变转移支付模式，扩大转移支付规模
财政转移支付要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标。

应逐步形成一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式，同时与纵向转移与横向转移相结合的模式相结合。

我国现行的主要是纵向转移模式，试行横向转移具有一定的必要性：目前我国东部发达地区已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展；东部与中西部地区差距过大，单靠中央对地方的纵向转移实现基本公共服务均等化，将会旷日持久，难以实现；东部支援西部已有一定的政治思想基础，只是尚未形成制度；东部支援中西部，有利于加快地区间的协调发展，最终也有利于东部地区经济的发展。

提高转移支付的规模和力度，需要逐步提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，提高“两个比重”。

（二）优化转移支付结构
目前已经具备了取消税收返还的条件，应采用较为温和的方式，用三至五年过渡期来取消这一转移支付形式。

对于返还基数较大的东部地区，按照主体功能区规划的要求，对应当优化开发的或应当重点开发的地区或项目，继续加以资金扶持，建议重新评估、申请，以一般性转移支付或专项转移支付形式来支持。

一方面继续加大财力性转移支付力度，提高一般性转移支付的比重；另一方面进一步加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等社会事业发展领域的专项转移支付力度，推动基本公共服务均等化。

（三）规范专项转移支付
加强专项转移支付管理，提高资金使用效益。

第一，规范专款配套政策。

主要是规范配套政策出台程序，将地方配套的总体负担控制在可承受的范围之内。

第二，继续选择符合条件的专项转移支付项目实行政府采购和国库集中支付，进一步扩大试点范围，逐步提高专项转移支付资金使用效益。

第三，积极研究创新专项转移支付管理方式。

研究改进专项转移支付预算编制流程，提前编制预算；
研究建立专项转移支付资金绩效评价体系；结合金财工程建设开展，研究建立专项转移支付资金的信息反馈机制，逐步实现对专项转移支付资金的动态监控。

（四）加快省以下转移支付制度建设
要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度。

要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数不平等问题。

要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。

要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。

与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。

注释：
① 此部分分析采用的是窄口径转移支付。

参考文献：
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［2］杨之刚.财政分权理论与基层公共财政改革［M］,经济社会出版社.
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［5］胡龙照,汤丽君.论公共服务均等化与财政转移支付制度［J］.经济论坛2007,( 12).
［6］金人庆.关于规范财政转移支付情况的报告.全国人民代表大会常务委员会公报,2007,(5).
作者简介：石丁，男，（1959-），河北经贸大学财税学院教师。

谢娟，女，（1982-），河北经贸大学财政学研究生。