《政府预算》课件第三章

决策方式
增量
增量 分散 效率
系统 集权 政策
分权 全面但各 负其责 方案的效 力和效率
计划责任 责任不大 预算部门 财务会计 的角色
Government Budgeting
逐项预算管理模式
逐项预算（line-item budget）
---也称传统预算、线性预算、行政预算或分行排列 预算，这是最基本、最传统的预算组织形式。逐项 预算是根据每一开支对象的成本，来分配公共资源 的一种预算制度。其标志是美国1921年开始实施的 《预算与会计法》。
逐项预算的范例 —— ABC会议的支出预算表及其说明
A)
B)
C)
D)
E)
预 算 表 人员经费 参会者生活津贴 项目主管津贴 项目副主管津贴 学生助手 小计 保险费 (小计×25%) 合计 差旅费/餐费/住宿费 23人的住宿费就餐费 23人的差旅费 项目主管与副主管的会议费用 合计 通讯及信息费 复印费 邮资 合计 办公费 运营办公费 咨询费 合计 加总数 间接费用(加总数×10%) 总计
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零基预算
零基预算在市场经济国家的发展与演化
零基预算（zero-base budgeting，ZBB）最初始于20世纪60年 代，由美国德州仪器公司开发的，它要求管理者重新论证他们的 预算申请，而不管以前是否有过拨款。零基预算专门用来克服增 量预算的缺点，即活动一旦开始就永远进行下去。
逐项预算的主要控制措施包括： 分项、详细地记录政府购买的商品或劳务；采用 标准化的政府会计控制系统；利用统一的政府采购制 度和竞争性招标制度，增强政府购买性支出的透明度 ，力求节约公共开支。除了控制功能以外，逐项预算 还注重强调政府部门内部的增量决策、分散管理以及 职责分工等内容。
Government Budgeting
发展脉络：控制性、周密性、功能性
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古典预算管理原则
--------强调“明确”与“约束”原则
预算管理六项原则--意大利财政学者尼琪（F.Nitti）
---公开性原则、确定性原则、统一性原则、总括性 原则、分类性原则、年度性原则。
预算管理八项原则--德国财政学者诺马克（F.Neumark）
计划规划预算制度包括： (1)通过扩充项目预算使目标具体化； (2)使实现既定目标的机制具体化； (3)联系每一可供选择的方案进行成本—效益分析； (4)系统的长期(若干年)分析和计划。项目预算和成本 —效益分析，是计划—规划—预算制度的最重要内容 。
Government Budgeting
从“绩效预算”到“新绩效预算”：一个简要的演
Government Budgeting
美国盐湖城公共交通管理支出的绩效预算（续）
绩效评估 1979—1980年 （实际） 1980—1981年 1980—1981年 1981—1982年 （预算） （估测） （建议） 需求 1.需要优先清理积雪的 道路里程（英里） 2.降雪厚度（英寸） 3.处理暴风雪所需要的 员工人数 4.处理暴风雪所需盐的 吨数 5.处理暴风雪需要除雪 的次数 工作量 1.街道撒盐的员工工作 n.a. 小时数 2.街道除雪的员工工作 n.a. 小时数 7 410 3.使用盐的吨数 生产能力 1.优先处理积雪的道路 每英里的成本（美元） 2.每场暴风雪的平均成 25 663 本（美元） 效果 1.冰雪所导致的车辆交 通事故次数 2.所收到的投诉次数
以经济计划为目标的 计划—规划—预算管理模式
以美国为代表的市场经济国家 政府预算管理的发展变迁历程
强调个人自主性的 目标管理预算
融合重塑政府思想的 结果预算
带有中央集权和立法色彩的 自上而下预算或目标基础预算
强调项目优先次序的 零基预算
“预算是政府的血液和生命。……如果我们不说‘政府应该怎样做’， 而说‘政府预算应该怎样做’，就可以更清晰地看出预算在政府中所 起的核心作用。” -----Aaron Wildavsky（美国政治科学学会会长）
进脉络
新绩效预算的演进 ---新绩效预算的思路是，与政府绩效相关的是社会 目标与结果，而不是机构的直接产出或活动，并根 据其结果对机构进行考核，应关注这些结果到底是 如何实现的。 --新绩效预算融合了旧绩效预算和规划预算的特点。 --现代政府“再造”运动（“reinvention” movement） 对新绩效预算的发展具有重大影响。 --新绩效预算在美国地方政府中应用较为广泛。1998 年，在美国50个州中，有47个州有以绩效为基础进行 预算的要求。 --绩效预算是GPRA明确的政府预算管理改革方向。 关于“新绩效预算”所产生的长期影响，现在还很难 进行预测。
单位：元 元/人 20人，每人700 1 750 1 500 1 000
合计 14 000 1 750 1 500 2 000 19 250 4 813 24063 7 750 7 500 500 15 750 730 400 1 130 250 600 850 41 793 4 179 45972
进脉络
绩效预算的兴起
---绩效预算 (performance budgets)在市场经济国家 的兴起，可以追溯到20世纪最初十年间的纽约市， 其作为一个预算术语使用则形成于1949年美国胡佛 委员会提出的一个概念。
在绩效预算的概念中，包含了几项从传统逐项预算思 维方式的转变： （1）预算信息要根据活动而不只是单个项目来组织。 （2）应当对活动进行度量，以确定其成本，并对从事 这些活动的效率进行评估。 （3）应当通过将每家政府机构的实际成本与执行情况 同计划水平的对比，实现绩效管理。 （4）尽管绩效指标一般都不是政府的“最终产品”， 但是从理想的情况来看，应当将这些活动与受益结果 或者产出联系起来。
aaronwildavsky美国政治科学学会会长以控制为目标的传统预算以控制为目标的传统预算以控制为目标的传统预算以控制为目标的传统预算或逐项预算管理模式或逐项预算管理模式以管理为目标的以管理为目标的以管理为目标的以管理为目标的绩效预算绩效预算计划计划预算管理模式预算管理模式以经济计划为目标的以经济计划为目标的计划计划规划规划预算管理模式预算管理模式强调个人自主性的强调个人自主性的强调个人自主性的强调个人自主性的目标管理预算目标管理预算强调项目优先次序的强调项目优先次序的强调项目优先次序的强调项目优先次序的零基预算零基预算自上而下预算或目标基础预算自上而下预算或目标基础预算带有中央集权和立法色彩的带有中央集权和立法色彩的自上而下预算或目标基础预算自上而下预算或目标基础预算融合重塑政府思想的融合重塑政府思想的融合重塑政府思想的融合重塑政府思想的结果预算结果预算governmentbudgeting美国预算观念的演进与差异美国预算观念的演进与差异特征项目预算19211939绩效预算19401964ppb19651971mbo19721976zbb19771980从上至下预算19811992结果预算1993年至主要倾向控制管理计划管理决策控制和实现单一体制目标管理范围输入输入和输输入输出效果和备选方输入输出和效果备选方案任务明确的输入和效果输入和输选择方法相联系的备选方案个人能力会计管理经济学和计划管理常与体制任务相关的政治协调与知识管理计划和交流重要内容开支对象部门活动部门宗旨方案效力方案或机构的宗旨方案或机构是否促进了体制目标部门活动决策方式增量增量系统分权增量和参增量参与分权计划责任责任不大分散集权全面但各分权集权与预算总署共同承预算部门的角色财务会计效率政策方案的效力和效率政策的优实现单一体制目标保证可信governmentbudgeting逐项预算管理模式逐项预算管理模式也称传统预算线性预算行政预算或分行排列预算这是最基本最传统的预算组织形式
Government Budgeting
从“绩效预算”到“新绩效预算”：一个简要的演
进脉络
“绩效预算”与“新绩效预算”的关系 ---与绩效预算一样，新绩效预算的基本思想也是强调管理 。新绩效预算的决策方式也是渐增预算模式。 ---与绩效预算不同的是，新绩效预算的决策方式不仅是渐 增或增量式的，也是参与式和分权式的。 ---与绩效预算一样，新绩效预算的范围基本上也仅限于输 入和输出，尽管后者对输出质量的重视要高于前者；同时 ，新绩效预算的范围也包括考虑现有方针之外的备选方案 ，但备选方案基本上仅限于市场外包且是直接经营。 ---二者的相通之处还体现在，实施新绩效预算的行政官员 必须是精通管理的人。同时，他们还必须是出色的计划人 员，善于与人交流。新绩效预算在很大程度上依赖于绩效 评价。 ---同绩效预算一样，实施新绩效预算时，必须沟通的关键 信息是各机构的活动情况，重点是机构的效率和职责的完 成情况。
Government Budgeting
计划—规划—预算管理模式
计划—规划—预算管理模式
---是根据国家的经济现状与发展趋势，以及国家当 前所要达到的总体目标，利用系统分析以及成本效 益考察等分析工具，评价公共计划的成本效益，协 助政府拟定最有效的预算决策，以期实现公共经济 资源合理配置的一种预算管理制度。
21世纪高等院校财政学专业教材新系
马蔡琛 编著 东北财经大学出版社
Government Budgeting
第一编
政府预算的基础理论与制度框架
政府预算的管理原则与主要模式
第 三 章
3. 1 古典预算管理原则
3. 2 现代预算管理原则 3. 3 我国的政府预算管理原则
3. 4 政府预算的主要管理模式及其演化
Government Budgeting
我国的政府预算管理原则
统一性原则
完整性原则
公开性原则
我国的政府 预算管理原则 “先有预算、 后有支出”的 管理原则 年度性 原则
Government Budgeting
可靠性 原则
政府预算的主要管理模式及其演化
以控制为目标的传统预算 或逐项预算管理模式 以管理为目标的 绩效预算
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美国盐湖城公共交通管理支出的绩效预算
公共交通管理 规划：积雪清理 部门：公共事务部 规划说明：在寒冷冬天的天气条件下，为了安全运输，从街道上清除冰雪 规划运行支出（单位：美元） 1979—1980年（实际） 1980—1981年（预算） 1980—1981年（估测） 1981—1982年（建议） 资源需求 19.5/279 318 16.9/325 358 11.25/190 618 4.7/111 975 人工服务 39 081 48 300 29 763 47 720 运营费用和保养费用 61 774 193 169 111 864 199 379 收费和服务 0 17 596 12 570 0 资本性支出 0 0 0 作业信贷（work order credits） -212 379 961 584 423 344 815 359 074 合计 规划资源（单位：美元） 379 961 584 423 344 815 359 074 一般性基金 379 961 584 423 344 815 359 074 合计
Government Budgeting
美国预算观念的演进与差异
特征 项目预算 绩效预算 PPB(1965 (1921－ (1940－ －1971) 1939) 1964) 控制 管理 计划 MBO (1972－ 1976) 管理 ZBB(1977 －1980) 从上至下 预算 （1981-1992） 控制和实 现单一体 制目标 任务明确 的输入和 效果 与体制任 务相关的 政治、协 调与知识 方案或机 构是否促 进了体制 目标 系统和进 取性 集权 实现单一 体制目标 结果预算 (1993年至 今) 管理 输入和输 出；与可 选择方法 相联系的 备选方案 管理、计 划和交流
--- 公开原则、明确原则、事前决定原则、严密原则、 限定原则、单一原则、完全原则、不相属原则。
Government Budgeting
现代预算管理原则
--------以加强政府财政权为主导思想
现在预算原则的主要内容：史密斯预算原则
---计划原则、责任原则、以政府预算报告为依据的 原则、灵活性原则、程序多样化原则、自由裁量原 则、执行中的弹性原则、预算机构协调原则。 现代预算原则与传统预算原则的比较 现代预算原则与传统预算原则最大的不同点在于：更 加强调政府行政机构在预算上的自主权。 政府预算管理原则的演变，实际上也是立法机构与行 政机构之间相互交易与妥协的结果。 古典预算原则的基本思想在现代政府预算管理中仍旧 得到了体现。
规划预算要点说明 1980—1981年的数据显示对冰雪规划中的人员工作时数做了过量分配，这在年 中调整中进行了修正，并在1980—1982年的预算申请中得到了准确反映。在 1980—1981年间，对过去5个冬季的情况进行了分析研究。研究显示，我们对 1980—1981预算年度的预测显然是不切实际的，因此我们将雇员的工作时间向 其他规划进行了分配，使其他规划的支出水平和人员经费都有所上升。
400 63 15 7 8
400 68 19 10 9
460 45 16 10 6
460 68 19 10 9
绩效目标 （performance objectives）： 1.为了研究除雪 规划的“规模”。 2.为了扩大在实 际中U.D.O.T.和 S.L.C.之间的责 任交换。
12 640 18 960 8 000 962 29 864 1,418
主要倾向
决策
范围
输入
输入、输 输入和输 出、效果 出 和备选方 案 经济学和 计划
输入、输 出和效果
备选方案
个人能力
会计
管理

管理“常 识”
管理和计 划
重要内容 开支对象 部门活动 部门宗旨
方案效力
方案或机 构的宗旨 增量和参 与 分权 政策的优 先权
部门活动 增量、参 与分权 与预算总 署共同承 担 保证可信 赖度
1 000 1 400 4 900 874 25 138
2 060 3 090 8 000 765 18 513
3.为了对“特大 暴风雪”等紧急 情况的处理系统 进行评估。
253 49
250 50
135 35
250 50
Government Budgeting
从“绩效预算”到“新绩效预算”：一个简要的演