浅议我国电动自行车头盔佩戴地方立法

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浅议我国电动自行车头盔佩戴地方立法文丨罗芳芳图丨于宏
近年来，电动自行车在我国飞速发展，方便了群
众出行的同时，道路交通安全、秩序和管理等方面的
问题也不断增多，交通安全隐患突出。

为减少涉电动
自行车交通事故死亡人数，公安部交通管理局在全
国部署开展“一盔一带”安全守护行动，引导和鼓励
民众正确佩戴安全头盔。

我国虽然尚未制定国家层
面的法律规范要求电动自行车骑乘者正确佩戴安全
头盔，但已有部分省市出台了相应的地方法规。

本文
在对我国现行电动自行车骑乘者头盔佩戴地方立法
进行梳理的基础上，总结法规特点，对其合理性、合
法性和可行性进行分析，并结合国内外立法经验提出
相关建议。

一、我国电动自行车头盔佩戴地方立法梳理
笔者以“北大法宝”中国法律检索系统收录的规范文本作为检索对象，以“电动自行车”“头盔”为全文关键词进行检索，截至2020年10月1日，我国共有23部地方法规对电动自行车头盔佩戴作了相关规定。

（一）总体状况分析
从地理位置上看，涉及电动自行车头盔佩戴的地方法规主要集中在沿海和中部地市，电动自行车保有量和生产量较多，如江苏和浙江两省于2020年5月先后通过了省级电动自行车管理条例，两省的电动自行车保有量共计约6700万辆。

从法律规范的内容来看，有18部地方法规在针对电动自行车/非机动车管理的专门性法律中对头盔佩戴作出了规定，汕头和上海两地将电动自行车头盔佩戴的内容规定在了地方道路交通安全条例里，而温州、鄂州和吐鲁番三市则在当地的文明行为促进条例里作了规定。

从法律规范的位阶看，主要是设区的市出台的地方性法规（共11部）,占总量的47.8%O2020年5月150,江苏和浙江先后通过了省级电动自行车管理条例。

此外，根据上海市2020年立法计划，上海市《非机动车管理条例》（暂定名）也将于近期提交人大常委会一审。

《天津市道路交通安全若干规定（修订送审稿）》和《广东省电动自行车管理条例（征求意见稿）》在网上公开征求意见，也包含了强制电动自行车驾乘人员规范佩戴安全头盔的内容。

从电动自行车头盔佩戴规定的强制性上看，15部地方法规中规定了强制性条款，占总量的65.2%；而8部为倡导性条款。

在15部规定了强制性条款的地方法规中，有9部规定了相应的罚则。

（二）法律条文具体内容分析
头盔佩戴主体方面，在已生效的地方法规中，8部法律的相关条款并未明确电动自行车头盔的佩戴主体，只是强制或者鼓励骑电动自行车时佩戴头盔；有8部法律明确电动自行车骑行人和乘坐人均为头盔
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佩戴主体；有5部只将骑行者作为头盔佩戴主体。

未按规定佩戴头盔违法行为的法律责任方面，在15部规定了电动自行车头盔佩戴强制性条款的地方法规中，有10部针对未按规定佩戴安全头盔的违法行为明确了相关的法律责任，且将执法主体明确为公安机关交通管理部门。

从行政处罚的种类上看，绝大部分为警告或/和罚款。

罚款金额设定最高的为人民币50元（如江苏省、浙江省），最低为人民币5元（如温州）；湛江市的电动自行车管理条例还作出了拒绝接受罚款处罚可扣留电动自行车的规定。

在汕头经济特区的道路交通安全条例中对骑电动自行车不戴安全头盔的违法行为设置了“体验式处罚”，包括劝导交通不少于一小时或者参加交通安全学习，观看交通安全视频录像不少于两小时。

企业主体责任方面，江苏和浙江两省的电动自行车管理条例分别要求使用电动自行车从事快递、外卖 等经营活动的企业和互联网电动自行车租赁企业应该落实道路交通安全相关主体责任。

《江苏省电动自行车管理条例》要求使用电动自行车从事快递、外卖 等经营活动的企业为本单位所属的电动自行车骑行人配备安全头盔，根据需要购买第三者责任险、骑乘人员人身意外伤害险等相应的保险。

《浙江省电动自行车管理条例》除了要求快递、外卖等服务企业和互联网电动自行车租赁企业应当加强安全生产教育和管理，落实安全生产主体责任外，还明确规定互联网电动自行车租赁企业应当随车提供安全头盔；如未按规定提供安全头盔的，由公安机关交通管理部门责令改正，处以警告，可以并处二千元以上二万元以下罚款。

二、我国电动自行车头盔佩戴地方立法评析
（一）合理性分析
作为交通参与者中的弱势群体，电动自行车骑乘人在交通事故中容易遭受到严重伤害。

江苏省苏州市的调查显示，在受伤住院的电动自行车骑行者中，最常见的受伤部位是头部，占46.4%。

世界卫生组织及相关专家研究表明，降低二轮车碰撞事故中颅脑损
伤和死亡的最简单有效的方法就是正确佩戴头盔。

因此，通过立法要求电动自行车骑乘人员正确佩戴
头盔具有充分的合理性，能有效保障人民群众的生
命安全和身体健康。

（-）合法性分析
《道路交通安全法》第五十一条要求“摩托车驾
驶人及乘坐人员应当按规定戴安全头盔”，但对非
机动车骑乘人并没有要求。

虽然《道路交通安全法》
《道路交通安全法实施条例》等上位法并没有对电
动自行车骑乘人员佩戴安全头盔做出规定，但该事
项并不属于《立法法》第八条规定的法律保留事项。

此外，有专家认为，电动自行车的治理属于地方性事
务，属于“城乡建设与管理”事项，符合《立法法》第
七十二条和七十三条规定的可以制定地方性法规的
范畴。

而且，要求佩戴安全头盔也符合《道路交通安
全法》关于保障出行安全的整体立法精神。

立法强
制电动自行车骑乘人佩戴安全头盔，虽然从表面上
看减损了公民权利、增加了公民义务，却有助于实现
《道路交通安全法》保护人身和财产安全的立法目
的。

因此，地方立法有权对电动自行车骑乘人员佩戴
安全头盔做出从严规定。

（三）可行性分析
首先，多地丰富的立法实践和实施经验为其他省市以
及国家层面关于电动自行车骑乘者头盔佩戴立法提供了
样本。

如前所述，我国共有23部地方法规要求电动自行车
骑乘者佩戴安全头盔，并加强执法和宣传教育，对于提升
电动自行车骑乘者的安全意识，减少交通事故伤亡，
发挥了重要作用。

浙江省人大常委会法工委调研数
据显示，最早立法的宁波市和嘉兴市在2019年通过
现场查处未按规定佩戴安全头盔的行为，使涉及电动
自行车的交通事故死亡人数分别同比下降43.69%和
61.54%。

其次，民众的支持为电动自行车骑乘者头盔
佩戴地方立法提供了民意基础。

以《江苏省电动自行
车管理条例》为例，条例审议过程中，电动自行车头
盔佩戴是鼓励还是强制等热点问题成为审议焦点。

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iscussi on探讨
江苏省人大常委会在2020年3月至4月在网上就相关问题征求意见，调查结果显示，16678位网友中有超过一半(53%)赞成对佩戴头盔作出统一的强制性规定并设定法律责任；有22%赞成在倡导性规定的同时，对特殊人群作出强制性规定并设定法律责任；赞成只作出倡导性规定的仅占21%。

三、对我国电动自行车头盔佩戴立法的建议
(-)立法路径建议
在《道路交通安全法》中规定电动自行车骑乘者头盔佩戴强制条款。

制定相关法律并强化执法是预防道路交通伤害最有效的措施之一，应当通过全国性立法强制电动自行车骑乘人员正确佩戴安全头盔，保障人民群众生命安全和身体健康。

地方立法路径建议。

如前所述，在《道路交通安全法》等上位法缺位的情况下，地方立法有权对电动自行车骑乘人员佩戴安全头盔做出强制性规定。

基于现有的地方立法经验，有三条立法路径可供选择。

一是参考江苏、浙江等地的立法模式，制定电动自行车或非机动车管理的专门法，将头盔佩戴相关规定置于“通行”专章或条款中。

二是在制定专门法条件不够成熟但亟需通过立法强制佩戴安全头盔以保护电动自行车骑乘者生命安全的情况下，可以参考上海、汕头等地的立法模式，在各地道路交通安全条例的“通行规则”专章中，将电动自行车骑乘者头盔佩戴的相关内容写入非机动车通行规则条款中。

三是根据各地立法计划，还可以借鉴温州、鄂州等地的立法模式，将骑乘电动自行车佩戴安全头盔纳入文明行为促进条例，规定为公民应当遵守的公共交通安全文明行为规则。

(-)具体法律条款建议
明确“强制佩戴”安全头盔。

据统计，电动自行车是导致交通事故死亡最多的车辆之一，电动自行车骑乘人员死亡事故中约80%为颅脑损伤致死，而正确佩戴安全头盔能将相关交通事故死亡风险降低60%至70%。

制定相关法律并强化执法是预防道路交通伤害最有效的措施之一，应当在立法中就电动自行车头盔佩戴问题设置强制性条款，充分保护人民群众生命安全。

明确电动自行车骑行人和乘坐人均为头盔佩戴主体。

作为交通参与者中的弱势群体，电动自行车骑行人在交通事故中容易遭受到严重伤害，是立法需要重点保护的对象。

此外，目前法律允许电动自行车搭载的人员均为未成年人，其颅脑相对成年人来说更加脆弱。

由于电动自行车的暴露性特征，发生事故时骑行者与乘坐人遭遇的死伤风险几乎是相当的。

因此，应当明确要求骑行人与乘坐人均须佩戴安全头盔。

明确要求“正确佩戴”。

世界卫生组织在评估摩托车头盔佩戴最佳立法的标准中，就包括“法律中明确扣好系紧头盔安全扣/带等正确佩戴的内容”o在公安部交管局和各地公安交管部门公布的电动自行车死伤事故案例中，未正确佩戴头盔是导致骑乘者死亡的重要原因。

因此，应当在立法中明确要求正确佩戴安全头盔，真正实现头盔保护效能。

明确法律责任。

明确法律责任是落实法律规范的基础保障。

从行政处罚的种类上，可以借鉴目前大部分的地方立法经验，设置警告和/或罚款。

此外，也可以借鉴汕头等地对驾驶电动自行车不戴安全头盔违法行为设置“体验式处罚”，如劝导交通不少于一小时或者参加交通安全学习，观看交通安全视频录像不少于两小时等。

进一步严格营运类电动自行车的管理。

有专家建议利用地方立法契机，完善非机动车管理制度设计，对营运类和非营运类使用行为实施差别化管理。

我国电动自行车使用主要分为个人自用和营运使用两大类。

个人自用以通勤和生活出行为主要出行目的，但以快递、外卖配送等为目的的营运类电动自行车的使用群体，对电动自行车的使用强度、出行时空范围、速度、停放等需求相较于自用有较大差异，应该借鉴江苏、浙江等地的立法经验，进一步严格对营运类电动自行车的管理。

(作者为全球道路安全合作伙伴道路安全项目中国协调员，法学博士)
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