我国地方政府财政预算偏离度分析——以江西省为例

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我国地方政府财政预算偏离度分析
以江西省为例
徐志勇
摘㊀要:针对我国地方政府目前存在的财政预算偏离过大的局面ꎬ本文以江西省近６年财政收支数据为例ꎬ描述分析了江西省的财政预算偏离情况ꎬ并进一步从预算管理体制㊁财政管理体制㊁政策因素及外部因素四个方面分析了预算偏离的成因ꎬ最后提出降低预算偏离度的相关建议ꎮ
关键词:财政预算ꎻ财政决算ꎻ预算偏离
中图分类号:Ｆ８１０.７㊀㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀㊀㊀㊀文章编号:１００８－４４２８(２０１９)０５－００８９－０２
一㊁引言
政府预算作为政府的 钱袋子 ꎬ对国民经济的调节起着至关重要的作用ꎬ政府编制财政预算的过程体现了其计划性ꎬ如何合理有效地利用财政预算对财政收支进行合理规划ꎬ从而使财政预算和决算相符ꎬ是国家治理战略中的重要一环ꎮ１９９４年税制改革后ꎬ我国的政府预算管理制度逐步完善ꎬ从２０１４年颁布的«国务院关于深化预算管理制度改革的决定»到２０１５年新«预算法»的正式出台ꎬ对财政预算的控制㊁预算的透明度以及预算的管理和监督等方面都进行了明确规定ꎬ这体现了政府财政预算的管理逐步实现规范化和法制化ꎮ
然而ꎬ目前我国地方政府的财政收支情况仍然表现为预算和决算差距过大ꎬ存在大量 超收超支 和 短收短支 现象ꎬ这种现象称之为预算偏离ꎮ所谓预算偏离ꎬ是指在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异(高培勇ꎬ２００８)ꎮ就政府财政预算本身而言ꎬ它是一种收支计划ꎬ计划数和实际数存在偏差当然无可厚非ꎬ反而是两者完全一致则显得不正常ꎬ因此ꎬ预算偏离的出现是正常现象ꎬ但预算和决算差距过大导致预算偏离度过大则折射出预算编制的低效性ꎮ
财政预算编制的目的是合理有效地配置财政资源ꎬ将财政收支控制在一个合理范围内ꎬ预算偏离度过大将导致政府预算失去其原本的监督和控制作用ꎬ预算的科学性和权威性受到巨大挑战ꎮ因此ꎬ分析我国地方政府财政预算偏离度的现状并进一步分析其成因显得至关重要ꎬ对于建立现代预算制度和现代财政制度ꎬ提高政府财政管理活动的绩效乃至推进国家治理的现代化都具有重要的意义(陈志刚ꎬ吕冰洋ꎬ２０１９)ꎮ
针对上述现象ꎬ本文以江西省２０１３ ２０１８年的财政收支数据为研究对象ꎬ通过描述性统计对该期间的政府预算收支偏离度现状及成因做出初步分析ꎮ
二㊁预算偏离度现状分析
为了方便统计ꎬ本文选取的数据为江西省２０１３年至２０１８年的一般公共财政收入和支出ꎬ数据来源于江西省各年省级总预算执行情况和下年省级总预算草案的报告ꎮ从江西省最近６年一般公共预决算情况看ꎬ财政收入方面ꎬ江西省近６年累计财政收入１２４３７.８亿元ꎬ财政收入呈现总体上升趋势ꎬ从２０１３年的１６２０.２亿元到２０１８年的２３７２.３亿元ꎬ财政收入年均增长率为１６.７％ꎻ财政支出方面ꎬ累计创造财政支出２７１８０.３亿元ꎬ呈现逐年递增态势ꎬ从２０１３年的３４６５.１亿元到２０１８年的５６６９.９亿元ꎬ年均增长率同样为１６.７％ꎮ
预算偏离方面ꎬ除２０１６年表现为 短收超支 外ꎬ其余年份均表现为 超收超支 ꎮ从收入方面来看ꎬ２０１３年到２０１８年ꎬ江西省超收规模为１４.５亿元ꎬ占收入决算的比重为０.１２％ꎬ除２０１６年外ꎬ其余年份预算收入偏离稳定在５％以下ꎬ收入预算偏离度较小ꎬ尤其是２０１８年ꎬ收入偏离度仅为０.０５％ꎬ财政收入预决算几乎相等ꎮ需要指出的是ꎬ２０１６年收入决算数小于预算数ꎬ收入偏离度呈现为负值ꎮ从支出方面来看ꎬ江西省２０１３年至２０１８年的超支规模为５３４４.５亿元ꎬ占支出决算的比重为１９.７％ꎬ除２０１６年支出预算偏离度为１６.０９％ꎬ其余年份偏离度均在２５％以上ꎬ预算超支现象较为严重ꎮ
总体来看ꎬ江西省近６年预决算收支偏离状况表现为 收入较稳ꎬ超支严重 ꎬ２０１６年预决算收支偏离度的平均值为３.６％ꎬ其余年份均在１３％到１５％之间ꎬ预决算偏离较大ꎮ需要指出的是ꎬ收入预算偏离和支出预算偏离的变化趋势基本一致ꎬ二者的相关系数高达０.９ꎬ但支出预算偏离度要远大于收入预算偏离度ꎮ
三㊁预决算偏离原因分析
由于近６年江西省财政收入预算偏离度较小ꎬ故本文将从预算管理体制因素㊁财政管理体制因素㊁政策因素及外部因素四个主要方面分析财政支出预决算偏离较高的原因ꎮ(一)预算管理体制因素
１.预算编制不够完善ꎬ存在某些需要临时追加预算的项目
现存的预算编制给予了地方政府较大的自由裁量权ꎬ尤其是预算缺乏约束力度ꎬ对于地方政府的资金使用也没有给出硬性要求ꎮ因而ꎬ存在一部分预算单位在申请项目时刻意虚报项目资金ꎬ利用压缩预算的方式通过项目审查ꎬ之后再申请追加预算ꎬ导致支出决算与预算的偏离ꎮ另一方面ꎬ预算编制与预算执行之间受到各种外界因素影响ꎬ诸如相关政策和项目计划的调整等ꎬ预算编制难以跟随实际情况的变化而变化ꎬ这种预算编制的时滞性具有不确定性ꎬ极易在预算
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执行过程中造成 超支 现象ꎮ
２.预算管理权力过于分散ꎬ导致预算缺乏刚性约束
我国现行预算管理体制在法律上明确规定了地方各级政府财政部门及其下属部门的预算权力ꎬ地方政府财政部门虽然有编制本级预算的权力ꎬ但实际上其权力已经受到各下属部门的分割ꎬ导致财政部门权力虚化ꎬ预算编制过程中的资金分配权受到多个预算单位约束ꎮ同时ꎬ各部门为了自身利益必然尽可能多的申请资金规模ꎬ这种预算权的分散加剧了预算的 软约束性 ꎬ造成预算缺乏准确性ꎬ支出预决算偏离过大ꎮ
(二)财政管理体制因素
一方面ꎬ分税制改革后ꎬ地方政府的财权和事权范围扩大ꎬ较大的自由裁量权使追求地方竞争的地方政府尽可能扩大预算支出规模ꎬ导致支出预决算偏离过大ꎮ另一方面ꎬ现行财政管理体制下ꎬ中央对地方的转移支付具有不确定性ꎮ我国预算编制工作开始于上年的年底或者本年的年初ꎬ而本年决算工作却是从本年年中开始进行ꎬ在预算编制工作开始时ꎬ由于中央对地方的转移支付具有不确定性ꎬ上年度中央给予地方的转移支付难以进入支出预算范围ꎬ而本年度年中进行决算工作时ꎬ上年度的中央转移支付进入本年决算范围ꎬ这无疑造成了本年支出预决算的偏离ꎮ
(三)政策因素
经济政策的制定及颁布往往需要一定时间ꎬ而且从政策的下达到具体实施也有一个时间段ꎬ当中央颁布一项新政策后ꎬ地方政府在预算安排上必定会增加某些项目的支出金额ꎮ然而由于政策的时滞性ꎬ具体的支出并没有立刻落实ꎬ这容易扩大预算编制与决算之间的差异ꎮ此外ꎬ由于政策具备不确定性ꎬ新政策可能随时会出台ꎬ而为落实新政策造成的财政支出无疑排除在预算之外ꎬ从而导致超支的发生ꎮ江西省近年来为了适应经济新常态ꎬ贯彻落实创新㊁协调㊁绿色㊁开放㊁共享的发展理念ꎬ在促进产业结构升级和推进生态文明建设领域实施积极的财政政策ꎮ以２０１６年为例ꎬ为贯彻 三去一降一补 任务ꎬ共取消行政事业性收费５项ꎬ公布收费目录清单ꎬ清理涉企收费和保证金ꎬ同时开展降成本优环境专项行动ꎬ落实结构性减税和普遍性降费政策ꎮ生态文明建设方面ꎬ安排４５.６亿元促进污染治理ꎬ统筹４５亿元进行污水管网建设ꎮ此外ꎬ在推进 三农 发展和脱贫攻坚战方面以及民生领域都安排了大量财政支出ꎬ其中用于民生领域的支出达３５９５.３亿元ꎬ占财政总支出的７７.８％ꎮ因此ꎬ２０１６年江西省财政收入相对下降ꎬ收入预决算偏离度呈现为负值ꎮ
(四)外部因素
这里的外部因素主要指制约和监督预算管理的机制或影响因素ꎬ包括人大的监督㊁审计机构的监督以及预算的透明管理机制ꎬ监督及外部约束的缺失使预算的制定变得低效ꎬ易造成预决算偏离度过大ꎮ
１.人大对预算的审查监督职能在«预算法»中已经给出了明确规定ꎬ县级以上人大对本级政府预算草案的编制和执行效果有监督职能ꎮ人大对预算过程进行监督一定程度上有利于政府财政资金得到更合理的利用ꎬ然而实际上我国目前的人大监督机制仍不够完善ꎬ存在部分财政资金游离在监督之外ꎮ此外ꎬ行政机关权力过大使人大监督缺乏其应有的力度和效果ꎮ
２.审计机关对预算的监督权同样受到法律保障ꎬ与人大监督相互结合ꎬ取长补短ꎬ利于提高预算执行的效率ꎬ减少预算偏离ꎮ但我国现行审计机关并不能真正发挥其监督作用ꎬ审计机关只对部分专项和重要项目进行审查ꎬ难以对预算审计进行全面覆盖ꎮ
３.建立公开透明的预算管理机制一直是我国 阳光政府 建设的内在要求之一ꎮ广泛听取公众意见ꎬ充分了解民意ꎬ实行预算的公开监督ꎬ能有效地提高预算的执行效率ꎮ根据上海财经大学公共政策研究中心发布的«２０１８中国财政透明度报告省级财政信息公开状况评估»ꎬ全国３１个省㊁直辖市㊁自治区中ꎬ江西省得分最低ꎬ仅为２６.９８分ꎮ过低的预算透明度易造成政府垄断行为ꎬ无疑扩大了预算偏离度ꎮ四㊁降低预决算偏离度的建议
(一)提高预算管理的科学性
１.要提高预算编制的科学认识ꎬ强化财政部门对预算管理的影响ꎬ提高预算编制的严肃性ꎮ为避免财政部门的预算权过于分散ꎬ应提高财政部门的相对独立性ꎬ完善立法以协调财政部门与各下属部门的预算管理权限的分配ꎮ２.要提高项目预算编制的科学性ꎬ进一步健全项目审查机制ꎬ对项目的支出计划及可行性进行全面详细的评审ꎬ严格控制项目批审环节ꎬ尽可能避免 钓鱼工程 的出现ꎮ针对某些资金需求量较大的特殊项目ꎬ应形成专门的项目评审组ꎬ实现项目预算管理与财政投资评审有机结合(茆晓颖ꎬ成涛林ꎬ２０１２)ꎮ
(二)适当调高预算稳定调节基金的比例
预算稳定调节基金是建立健全跨年度预算平衡机制的重要手段和调节工具ꎬ可以形象地理解为预算的 存钱罐 ꎬ其作用是稳定各年度预算安排ꎬ完成宏观调控目标ꎮ预算稳定调节基金的作用机理是相机决策机制ꎬ当政府财政收入出现超收情况ꎬ可以将超收收入作为储备性资金纳入预算稳定调节基金ꎬ一方面可以降低政府的超收规模ꎬ另一方面ꎬ将储存的资金用于预算外项目ꎬ可以缓解年底突击花钱的现象ꎬ同时减少财政超支ꎮ
(三)加强完善预算透明度管理机制
高效的预算管理体制离不开有效的监督ꎮ一方面ꎬ针对人大和审计机关监督力度不足的局面ꎬ应提高人大对预算的监督权限ꎬ尤其是预算的执行和决算环节的监督作用ꎬ同时强化审计机关在预算监督方面的独立性ꎮ另一方面ꎬ提高政府预算的透明度是提高政府预算效率的前提ꎬ只有充分保障财政收支详细信息的公开透明化ꎬ才能提高公共监督的效率ꎬ降低财政收支预决算偏离程度ꎮ
参考文献:
[１]高培勇.关注预决算偏离度[Ｊ].国际税收ꎬ２００８(１):５－６. [２]陈志刚ꎬ吕冰洋.中国政府预算偏离:一个典型的财政现象[Ｊ].财政研究ꎬ２０１９(１):２４－４２.
[３]茆晓颖ꎬ成涛林.苏州财政收支预决算偏离度实证分析:２００４~２０１１[Ｊ].财政研究ꎬ２０１２(１２):６４－６６.
作者简介:
徐志勇ꎬ男ꎬ江西上饶人ꎬ江西财经大学财税与公共管理学院硕士ꎬ研究方向:财税理论与实践ꎮ
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