落实和完善强农惠农富农政策的思考

落实和完善强农惠农富农政策的思考
卿军
【摘要】本文阐述了现行国家强农惠农富农体系的主要内容，分析了当前强农惠
农富农政策在施行过程中存在的问题，对落实和完善强农惠农富农政策提出了建设性的对策和建议。

【期刊名称】《广西农学报》
【年(卷),期】2012(027)004
【总页数】3页(P73-75)
【关键词】强农惠农富农政策;三农问题;对策建议
【作者】卿军
【作者单位】广西农业干部学校,南宁530219
【正文语种】中文
【中图分类】F323
新世纪以来，党和国家更加重视“三农”问题。

自2004年开始，历史性的连续出台了9个指导农业农村工作的中央1号文件，制定了一系列强农惠农富农政策。

这些政策得民心、顺民意，给农民带来了“真金白银”的实惠，赢得了亿万农民的拥护，推动了农村经济社会稳定健康发展。

党的十六大以来，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作“重中之重”的基本要求，明确了统筹城乡经济社会发展，建设社会主义新农村的基本方略，作出了我国总体上已到了“以工促农、
以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，出台了一系列强有力的政策措施［1］，基本构建起强农惠农富农的政策体系，初步搭建起符合统筹城乡发展的制度框架，促进了农业增效、农村发展和农民增收。

“三农”发展进入了一个前所未有的黄金时期，2011
年粮食产量和农民增收分别实现了罕见的“八连增”和“八连快”。

现行的强农惠农富农政策，从政策制定的级次看，既有中央政府及其部门出台的政策，也有省级政府及其部门出台的政策，还有市级、县级政府及其部门出台的政策。

从政策目标和特点看，大体可分为四大类：一是促进农业生产发展政策，如粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴、粮食最低收购价政策等；二是改善生活条件政策，如户用沼气池补助、农村危房改造补助、家电下乡补贴、退耕还林工程补贴等；三是发展社会事业政策，如村级公益事业一事一议财政奖补、农村劳动力就业培训补助、农村义务教育“两免一补”、中职学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策等；四是加强社会保障政策，如新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、自然灾害救助、农村五保供养政策等。

据不完全统计，现行各类政策种类超过60种，基本实现了农民“种地不上税、上学不付费、看病不太贵、养老不犯愁”，起到了稳民心、强保障、促发展的作用。

近年来，在强农惠农富农政策的阳光普照下，人心凝聚、民力集聚，农民群众真正得到了实惠，推进了农村各项事业的发展。

但是，政策在施行过程中仍存在一些突出问题，亟需认真研究并加以解决，以免引起农民不满，激发社会矛盾，影响和谐稳定。

由于一些地方思想认识不到位，重视程度不够，政策宣传力度不大和基层组织的不作为，农民对政策的知晓率虽高，但缺乏深入了解［2］。

虽然大多数政策都以文件的形式沿政府层级向基层传达，并且在政府网站和重要媒体上进行了宣传，但农民知晓政策的渠道主要是通过基层干部宣传和熟人告知。

基层干部常出于地方政府
利益考虑，报喜不报忧［3］，隐瞒和模糊信息的现象比较普遍，导致政策信息出现歪曲和失真。

农民对政策不了解、了解不够，就很难主动参与和监督政策的有效执行，政策的施行效果就容易“缩水”，甚至扭曲走样变味。

一是政策项目多，涉及部门广，发改、财政、农业、国土、卫生、扶贫、林业、水利、农机、水产、畜牧等10多个部门分别涉及。

一些项目存在部门职能交叉、多头管理、互不衔接等问题，运行机制有待完善。

二是补贴项目细、资金散、标准低，运行环节过多，操作程序复杂，兑付速度缓慢，农民拿到补贴的时间过长，资金发放不及时的现象十分普遍。

三是重项目轻管理，财务管理不规范，补贴资金账目不清。

由于跟踪监督和绩效评估等环节制度不够健全，监管乏力，把关不严，受地方政府利益和个人私欲驱动，政策施行过程中各类违规违纪违法现象层出不穷。

如专项资金不能做到专款专用，随意改变资金用途，挤占挪用专项资金现象较普遍；一些基层干部“混水摸鱼”，截留、冒领、挪用、无中生有骗取补助资金等现象时有发生；有的人为“造大户”，将许多散户“捏在一起”伪造大户申报，事后按散户补贴标准发放，差额落入少数干部的腰包。

一是补贴项目大多点多面广，资金量小分散，一些项目补贴资金采取“撒胡椒面”形式，补贴没有考虑到重点对象和重点环节。

二是粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等虽然力度在不断加大，但是逐年上涨的农资价格基本抵消了各类补贴资金所得，农民感觉不到种粮成本降低和收益增加，弱化了政策带给农民的实惠。

三是农产品市场不稳定，农产品价格忽高忽低，农户经营风险增加，有限的补贴资金难以真正有效地调动起农民生产积极性。

四是补贴金额只与土地面积挂钩，与粮食产量高低无关，单产高的农民不能相应获得较多的补贴，让农民感到不公，挫伤种粮积极性。

当前，支农资金投入渠道可分为三种：上级财政追加财政预算、本级财政预算安排
和上级主管部门拨付到相关部门。

不同渠道的支农资金因分属不同部门管理，常出现同一个项目多部门管理。

以小型农田水利工程建设为例，发改、水利、国土、财政、农业综合开发等部门都有此项资金，只是资金名称不同。

由于政出多门，一定程度上出现支农投资权力部门化，部门权力利益化倾向，一些项目在资金申报、审核、分配、发放、检查等方面有不同程度的交叉重复，统筹整合实施存在较大阻力。

既增加了基层工作量和行政管理成本，也影响项目实施的整体效应。

近年来我国财政支农资金的投入增长较快但总量仍显不足。

除粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等项目资金由中央财政实行全额支付外，多数项目需要地方财政资金配套。

部分经济欠发达市县，尚属“吃饭财政”，财力较紧张，正常支出都捉襟见肘，再配套筹集相应资金的难度较大。

没有配套资金或配套资金不足，相关政策很难得到有效执行，导致一些项目“只有其政策，不见其落实”或项目实施缓慢，建成“半拉子工程”或“吊脖子”工程。

新时期，解决“三农”问题的任务仍然艰巨，必须始终坚持重农意识不减、强农力度不弱、惠农方向不变和富农目标不移，多管齐下、多措并举，切实落实和完善强农惠农富农政策，确保政策执行不走样，实实在在、不折不扣地兑现。

充分利用村（居）民会议、政策明白纸、宣传手册、张贴标语等多种形式，用基层和农民群众愿意听、听得懂的语言，用基层和农民群众喜闻乐见的方式，广泛宣传党和国家的的强农惠农富农政策，把政策送到千家万户，增强农民群众对政策的知情权、参与权和监督权，更好地维护自身的合法利益。

同时，还要了解农民群众对于政策的实惠和执行办法是否满意，广泛听取基层干部、农技人员和农民群众对政策的看法和需求，提出完善建议和改进办法。

一是做好强农惠农富农政策的公开公示，凡适合公开的，应将资金的分配依据、发放程序、分配结果实现100%公开，让广大农民充分享有知情权、参与权和监督权。

二是健全完善各项规章制度，坚持按章办事，设立支农资金专户，做到专款专用，
对直接补贴农民的资金，及时足额兑付给农民。

三是建立以结果为导向的绩效管理体系，促进惠农政策的有效执行和惠农政策目标的实现。

一是建立监测网络，进行全方位监督。

一方面要建立纵向监测网点，即省、市、县、乡、村五级要建立监测网点；另一方面要建立横向监测网点，即所有涉及强农惠农富农政策落实的部门都建立监测网点。

监测网点之间要加强组织协调、情况调度、信息综合，情况沟通及信息反馈等能力，增强监督的自觉性。

二是要建立监管制度，实行责任追究。

加强监督检查力度，对政策落实不力、监管不力而出现的套取、截留、挤占、挪用、贪污、私分等违纪违规行为要实行问责，严肃处理。

三是畅通投诉举报渠道，设立专门举报电话，随时接受群众举报，限时解决举报问题，主动接受社会监督和群众监督。

一是科学设置补贴项目。

认真研究现行各项支农补贴的经济社会效益和政策目标实现的情况，适时加以调整，使财政补贴资金配置更合理、效益最大化。

二是实行差异性补贴。

有重点地扶持规模种养大户，对种养大户采取与一般农户不同的补贴率进行补贴，对具有地域风格特色、市场前景好的优势品种给予优品补贴。

三是在稳定补贴资金规模、补贴品种和范围的基础上，将增量资金集中起来，重点用于一家一户干不了干不好的公益性基础设施建设，提高资金的使用效益。

四是提高补贴标准，特别是农资综合直补补贴额度和标准，解决农资价格涨幅大大超过对种粮农民补贴的问题，增强农民对农业生产资料价格上涨的承受能力。

一是整合支农项目。

按照既积极、又稳妥，既整合、又管理的原则，探索“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功”的项目资金整合管理模式［4］，积极打破行业界限、部门分割，统筹安排和规范管理各级各类支农项目，使有限的资金形成“拳头”，发挥集聚优势。

二是简化合并惠农补贴的类别，有效整合资金项目。

对相似的补贴项目合并整合，打捆使用惠农资金。

如对种粮农民的农资综合补贴、农作物良种补贴等统一为一个补贴项目，提高补贴标准，统一
补贴面积，每年兑现一次。

三是积极构建支农资金整合的有效载体，理顺相关部门在项目和资金管理上的关系，建立业务部门管项目，财政部门管资金，乡镇具体抓落实，相互配合、相互监督、规范有序、透明高效的投资管理机制。

一是加大财政支农投入力度，确保财政支农资金“三个明显高于”的要求，不仅财政支农支出总额要逐年增加，而且财政支农支出增长速度、财政支农支出占财政总支出的比例也要保持增长趋势，扩大公共财政覆盖“三农”的范围。

二是加大对基层的财力性转移支付力度，夯实地方财政财力基础。

鉴于地方各级财政普遍比较困难、安排落实配套资金压力较大的现实情况，中央和省级财政要进一步加大资金支持，尽可能降低地方财政的配套压力和农民投入比例，确保强农惠农富农政策的执行。

三是地方财政要逐步增加配套资金安排，确保上级支农投资项目顺利实施。

对向上争取的支农投资项目，不能搞“空头承诺”，严格按照配套比例安排项目资金，按时序进度保质保量完成项目建设任务。

【相关文献】
［1］程利英.国家支农惠农政策述论——以中国古今国家支农惠农政策为例［J］.开发研究，2010，（3）：97-100.
［2］李辉，齐金玲.惠农政策知晓度及基层执行满意度研究——基于农民视角及云南、河南省的调查［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2010，11（3）：31-35.
［3］黄丽华，王泽宽.政策实施中的目标置换行为及对策分析［J］.软科学，1999，（1）：23. ［4］潘宪臣.县级农业综合开发机制亟待完善［J］.中国财政，2009，（16）：18.。