我国公立高等学校的法律定位 王耀庆

我国公立高等学校的法律地位分析
王耀庆1
摘要：本文从高等学校的法人主体出发，论述了高等学校与政府的外部行政关系。

并且探讨可以学习西方国家在给予高等学校的自主权方面的立法。

高等学校作为培养人才的专门机构，应该不由政府为主导，在严守法律的情况下，给予尽可能的自主权。

关键词：高等学校法人自主权
引言
二十世纪九十年代我国著名的田永诉北京科技大学一案的判决书中，主审法官对高等学校的行政主体法律地位做出了相关解释“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予他行使一定的行政管理职权。

这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。

”在该判决上，法官根据《行政诉讼法》第25条第4款规定“由法律、法规授权的组织所做的具体行政行为，该组织是被告”。

这个判决可以说是第一次确立了高等学校作为公法人独立于政府机关。

为什么在教育法等相关法律出台后仍不能确立高校是否独立于政府呢？究其原因，一是现行法律对学校法人性质规定的模糊，导致在使用法律上的模糊；二是，搞不清政府与高校在行政关系上是处于内部行政关系还是外部行政关系。

法律规定不明确判例急需明确
（一）高校的法人地位
《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。

学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。

”《高等教育法》第三十条规定：“高等学校
1华东师范大学2011级经济法学专业研究生，学好51112906020.
自批准设立之日起取得法人资格。

高等学校的校长为高等学校的法定代表人。

高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。

”再依据《民法通则》中关于法人的分类，凡是以营利为目的设立的组织为企业法人人，以非营利为目的设立的组织为机关、事业单位和社会团体法人。

1998 年国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》也明确规定：“事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

”当前对公办学校进行的是事业单位法人登记。

因此，以现行法律、法规的规定来看，学校属于事业单位法人、在民事活动中具有一般私法人的民事主体地位。

高校在民事活动中具有的一般民事主体，并不排斥高校与政府之间的教育行政关系。

无论是公立高等学校还是私立高等学校，当政府依法对其进行行政管理、行政干预和施加行政影响的时候，高等学校必须服从这种行政管理和干预。

2教育行政关系，简单地说，是政府在行使教育行政权的过程中与学校及其他教育主体发生的关系。

政府在对高校进行教育行政管理或者法制监督的时候，高校作为行政相对人，对这种管理无条件的服从。

而这与高校根据教育法所规定的独立法人格，就有着价值取向上的冲突。

一方面，政府对高校进行行政管理，这种命令关系贯彻在我国的教育行政关系中；另一方面，政府下放更多的权利给高校，根据《教育法》第二十八条规定:“学校及其它教育机构行使下列权利:(一) 按照章程自主管理;(二) 组织实施教育教学活动;(三) 招收学生或者其他受教育
者;(四) 对受教育者进行学籍管理, 实施奖励或者处分;(五) 对受教育者颁发
相应的学业证书;( 六) 聘任教师及其他职工, 实施奖励或者处分;(七) 管理、使用本单位的设施和经费;(八) 拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九) 法律、法规规定的其他权利。

国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。

”这样高校在办学上就有了很大的自由。

随着我国社会主义市场经济体制的确立，高校与政府之间的关系逐渐地以民主化为主要趋势。

（二）明确内部行政关系与外部行政关系
高校的法人地位虽经教育法以及民法通则得到确认，但是学界中对于高校与政府的关系是属于内部行政关系还是外部行政关系尚没有统一。

所谓内部行政关
2劳凯声，变革社会中教育权与受教育权[M]，北京，教育科学出版社，2003.1，第253页。

系，即行政主体内部相互之间的关系。

所谓外部行政关系，是指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而与外部国家机关、个人、组织而发生的各种关系。

3如果说高校与政府的关系属于内部行政关系，那么公立高校仍然是政府的隶属单位；如果属于外部行政关系，那么公立高校就不再是政府的隶属单位，而是行政法上的独立法人。

内部行政关系说认为，高校作为政府的附属机构，公立高校处理的教育行政事务属于政府的事务，政府对学校授予管理教育事务的权利属于内部授权。

而相对的外部行政关系说认为，高校是独立法人这种独立法人不仅是民事意义上的，更是行政法意义上的。

公立高校的权利义务不是政府任意给予的，而是法定的。

公立高校的义务也是法定的，政府不得任意要求其履行法律未作规定的义务。

可以说高校与政府的关系是内部行政关系还是外部行政关系，对高校的自主权以及高校在对学生以教师进行决定安排的主体资格有着很大的影响。

首先，高校的办学自主权是由教育法等相关法律法规所规定的，政府不能任意对高校的相关权利进行限制，高校在处理自己的办学事务上，与政府属于外部行政关系；另一方面，高校是法定的事业单位法人，他必然受到政府的控制，除了《教育法》《高教法》明确规定的权力之外，其余都属于国家教育权的范围，在执行这些职权上，高校与政府属于内部行政关系。

4对于高校在处理属于外部行政关系的事务，受行政法调整，也就是说高校是独立的法人组织，政府应尊重其裁量处分，不得审查。

而在内部行政关系中，高校属于国家设施，政府对于高校的监督相当于监督自己的下级机关，这种监督属于行政机关的内部监督。

这种内部监督不受法律保留原则的拘束，不能提起行政复议或行政诉讼。

由此可见，政府与公立高校的关系，从性质上看，既不是单一的内部行政关系，也不是单一的外部行政关系，而是同时具有内部行政关系与外部行政关系的特点。

5高校作为事业单位，高层领导由政府直接任命，政府通过行政命令与指导影响高校决策和管理，实施对高校之力的领导，但是高校在办学方面应该有自己的自主空间。

当然，正如笔者前文所述，随着我国市场经济体制的确立，独立法人作为市场的独立个体，应该保证其在政府的指导范围内的最大的自由，更不用说，高校作为培养人才研究学术的特殊机构，如果不给予其办学自由权对我国的教育事业是一个很大的阻
3北京大学法学百科全书编委会：《北大法律百科全书·行政法卷》，北京，北京大学出版社，1999年，第462页。

4周光礼，教育与法律：中国教育关系的变革[M]，北京，社会科学文献出版社，2005.10，第27页。

5同上，第28页。

碍。

大陆法系与英美法系对高校公法人地位的确立
二十世纪以来，高等教育的到了前所未有的发展，人们渐渐认识到科技、知识、人才才是体现一国综合实力的最好依据。

以至于高等教育的地位越发的凸显，无论是英美法系还是大陆法系，都对高校加强了控制，但同时又不得不保证高校在学术上、办学上必要的自主权，因为对高校的严厉控制，会降低高校的创新能力，导致结构的僵化，严重阻碍一国科技的进步。

所以无论是以控制为主导的大陆法系还是以效率自由为主导的英美法系，在对高等学校的公法人地位上达成了一致。

英美法系在概念上没有对公法人和私法人进行严格区分，但是通过对其高等学校的规定来看，英美都赋予了高校如普通法人的地位，高校的公法人或者公共机构的基本法律性质是可以得到明确的。

在英国如果高等学校是依法设立的, 或者是通过国王特许状建立的自治团体, 那它就是英国行政法中的公法人, 被作为公共机构对待。

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如果说英美法系原来就在学术自由或者说人权的保护上更为完善，他们的高校理所应当的就应该独立政府是独立的法人组织的话。

那么大陆法系同样把高校作为独立的公法人，那么其目的与考量就值得我们深思了。

在大陆法系，高等学校与政府关系一直处于控制与被控制的模式。

政府通过财政投入设立高等学校，高等学校以完成一定的教育任务为目的，被纳入公共行政管理领域，成为行政机关的下级机构。

但是二战以后，世界各国的教育理念随着人性人权的回归，逐渐重视高校独立于政府的控制之外，因为只有这样才能保障国家人才的培养，知识的创新。

德国的高等学校具有双创法律地位，这是有很长历史的。

1976年德国颁布的《高等教育总法》仍沿袭了这一界定，规定“高等学校是公法团体，同时又是国家机构。

”大陆法系另一个国家法国在1968年以前，高等学校“属于国家的公共行政性机构”，自主权很小。

直到1968年的《高等教育法》规定，大学“是有法人资格和财政自治权的公立科学文化性机构”，确定了大学科学文化法人的
6胡玉浪，我国公立高等学校的法律定位[J]，福建农林大学学报( 哲学社会科学版) , 2004, 7( 3) : 第66到69页。

地位。

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高等教育作为一国教育体系的重要组成部分，担负着为国家培养高级专门人才的重要任务。

国家应制定高等教育的中长期发展规划，并在总体上做出统筹安排，以保证高等教育积极、有序的发展。

国家是对教育工作做一个统筹的安排，而不应该在高校的具体办学上进行过的干预，因为高校传授的专业知识与研究的科技前沿问题都不是政府所熟知的领域，过多的干预只能适得其反。

可以看到给予高校更多的自主权是在全世界达成共识的问题。

我国高校公法人地位的确立的意义
（一）历史变迁与时代需要
我国高等教育事业创办之初是建立在计划经济基础之上的，实行由国家举办、国家投资、国家管理、国家对培养人才进行分配和使用的单一国办教育体制。

8在当初高度集权的计划经济体制下，并不存在主体地位的问题，因为一切学校都是国家所有的。

而随着市场经济发展的进程，这些不得不得到转变。

市场经济标志着，人才、资本呈一个自由流动的趋势发展。

高等学校可以自己决定聘请优秀的教师以及决定在学术领域的研究方向。

如果说学校在人事安排或者研究领域还要向政府申请，无疑就成了外行领导内行。

这会导致高校在办学的过程中产生的各种效率低下的问题，极不适合高校完成新时代所赋予的使命。

在英美，高校被赋予很大的自主权，政府不得干涉学校的任何学术自由，学校能以自己的意志进行人事安排，聘请学界知名的教授与讲师，可以自由地安排师生进行项目的研究，这种自由让人不得不让人联想到他们在世界学术上做出的贡献。

可以看到随着教育法对高等学校法人地位的确立，正逐步放开对高校的控制，给予高校更多的自主权是完全可行的。

但是这种改变也不会是一朝一夕，就像在学者中讨论的那样，教育法所确认的这种法人地位，是仅仅赋予高校民事法人主体地位，还是包括在行政法律关系中的独立主体地位。

这种讨论可以说不是没有意义的，在政府逐渐放宽对高校的控制中，对这种放宽进行讨论，以免肆意地放宽后得不到限制，毕竟高校要完成国家的教育目的，在国家的统筹规划下进行办学，这一点是必须要坚持的。

如何在保证政府在大的方向上对高校进行有效
7劳凯声，变革社会中教育权与受教育权[M]，北京，教育科学出版社，2003.1，第247页。

8喻兴龙，高等学校主体地位研究[J]，发展，2007.10.第144、145页。

管理，又能促进高校办学的自主权，是我们讨论高校独立公法人地位的意义。

（二）高等学校作为事业单位的任务
另一方面，高校作为事业单位，本质上是属于全民所有的，虽然领导由政府直接委派，但事业单位仍是以服务社会为出发点，在政府的领导监督下，进行自创自收的社会组织。

在这点上也与教育法所确立的高校法人地位相吻合。

学校作为依法成立的事实教育教学活动的专门机构，为完成其基本职能，必须拥有相应的权利。

学校的权利在不同的法律关系中有所不同。

从民法的角度看，学校作为法人从其登记之日起就像有民事权利能力。

9从法律的角度上来说，高校已经是一个完全的有独立能力的法人组织。

在不超出《教育法》《高教法》的授权范围内，高校应有完全的自主权，政府不应该对其进行事务指导，只能对其在是否违反法律上进行专业监督。

高等学校作为培养人才，进行学术研究的专门场所，首先必然是要符合法律规定，这是高校设立的基础；其次，在法律法规的规定进行各种活动，是以提高国家的竞争力、培养高素质人才为目的，也就是说高校的本质导致高校的活动不会引起什么巨大的损失或者危害，并且学者们也一直没有否认政府对于这种违反法律法规的这种行为的监督检查。

综上，从高等学校的本质出发，政府也应该在保证高校完成教育目的范围内，给予高校更多的自主权。

结语
高校独立法人的确立，据笔者的分析，应该是不仅包括民事主体地位，更应该包括行政主体地位。

虽然高校还不能完全脱离政府的控制，但与政府的关系中，仍然应该属于外部行政关系。

政府的职能是确保高校完成国家的教育任务，并且对高校是否违反法律进行监督，是一个统筹规划的职能。

而高校作为专门的社会组织，在法律法规的规定的职权范围内，应具有完全的自治权。

高校属于法律法规授权的社会组织，又是独立的法人主体，在教育法中应作为独立的公法人。

当然现阶段，仍然存在各种争议，但是如笔者上文所述，这些争议表明社会大众对高校法人地位的重视，这种探讨也必将增进人们对于高校法人地位的认
9黄崴，教育法学[M]，广东高等教育出版社，广东，广东高等教育出版社，2002.1，第165页。

识、促进高校的进一步独立。

参考文献
1、潘世钦、、刘小干、颜三忠主编，教育法学[M]，武汉，武汉大学出版社，2003.9
2、黄崴，教育法学[M]，广东高等教育出版社，广东，广东高等教育出版社，2002.1
3、喻兴龙，高等学校主体地位研究[J]，发展，2007.10
4、胡玉浪，我国公立高等学校的法律定位[J]，福建农林大学学报( 哲学社会科学版) , 2004, 7( 3)
5、劳凯声，变革社会中教育权与受教育权[M]，北京，教育科学出版社，2003.1
6、周光礼，教育与法律：中国教育关系的变革[M]，北京，社会科学文献出版社，2005.10
7申素平，高等学校法人与高等学校自主权[J]，中国高教研究，2005.5。