对住房公积金管理体制改革的思考

一、当前住房公积金在安全和覆盖率方面存在的主要问题（一）住房公积金安全方面存在的主要问题。

纵观近年媒体报道的公积金腐败案件和犯罪案件，从２００３年的３起、２００４年的８起一直上升到２００７年的１７起，２００８年的１８起。

管理人员职务犯罪手段通常有以下几种：一是以虚假的个人购房贷款名义，大批量骗取公积金。

仅辽宁、四川、湖南、甘肃、新疆、河北和广西七省区，发生住房公积金管理中心工作人员渎职犯罪或工作失误造成住房公积金流失就达１５亿元之多。

二是违规以项目贷款或者编造虚报各类业务使用的名义挪用公积金。

如北京东城管理部梁山，在２００４年不到一年的时间里，利用职务便利，多次为他人违规放贷，导致１３００多万元住房公积金款项被骗。

三是公积金管理中心与证券公司勾结，擅自将公积金投资股市被证券公司挪用。

据报道，目前全国因购买国债而被“套牢”或“蒸发”的住房公积金，已经达到数百亿之巨。

四是滥用职权造成住房公积金损失。

如娄底市常务副市长易佑德，２００２年至２００３年１１月在任住房公积金管理委员会主任期间，指令市住房公积金管理中心用８２００万元公积金投资地方某证券公司，造成７８２９．２万元以及国债法定利息全部损失。

（二）住房公积金覆盖率方面存在的主要问题。

一是覆盖率不高。

据住房与城乡建设部公布的数据表明，截止２００６年末，全国城镇在岗职工和城镇单位实际缴存人数只分别占６３．７％和５９％。

这意味着，在“单位”就业职工中，就有３０００万到４０００万的职工未进入公积金体系。

如果按照非农就业人数（二、三产业就业）和城镇就业人数进行统计，则２００６年公积金实际缴存人数仅分别占１５．８％和２４．４％。

也就是说，有大约２亿到４亿人未被纳入保障体系。

二是发展不平衡。

报道显示，２００７年广东的覆盖率为８２．％，江苏是９０％，河北是７６％，河南是７２．６％；而广西还不到４０％。

三是在已覆盖的人群中存在很大的缴存差距。

如佛山，住房公积金最低缴存限额为１４２元，最高缴存限额４７２２元，两者相差３３倍；长沙最高５６００元，最低１００元，两者差距５６倍；贵阳市缴存额最高行业是最低行业缴存额的１７９倍，人均缴存额最高单位是最低单位的４１１倍。

针对上述问题，不少专家坦言，住房公积金的覆盖面不广，是当前公积金存在的最大问题之一，也是改革公积金管理体制的最大依据之一。

（三）住房公积金在使用率方面存在的主要问题。

一是使用率不高。

截至２００８年末，住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）为７２．８１％。

二是真实的低收入家庭很难享用缴存的住房公积金贷款。

同时，政策规定公积金不能用于租赁，导致低收入家庭常年享用不到缴存的住房公积金；而低存低贷，实际上是让这部分家庭蒙受了利息损失。

三是在能贷上款和贷不上款的缴存人之间隐藏着分配不公的现象。

２００８年我国参加公积金缴存的职工７７４５万人，当年发放贷款１３１．１３万笔、２０３５．９３亿元，仅占住房公积金储户总数的１７％。

这意味着大多数储户是只存钱而不贷款，或虽迫切要求贷款但因自身情况达不到贷款条件而贷不到款。

针对这个问题，全国人大代表朱海燕在２００８年＂两会＂上指出，目前全国住房公积金个人贷款有４４．９％发放给了缴纳额排在前２０％的人群。

也就是说，一些储户“低存”损失的资金收益，就会通过“低贷”转变为那些使用了超过自己存款额十倍、甚至是几十倍的借款者的额外收益，从而在公积金缴存者与使用者之间形成了新的收入分配不公。

二、住房公积金管理体制不适应客观要求是住房公积金存在诸多风险和沉淀问题的主要症结探究我国住房公积金出现上述问题的主要症结，就不难看出，住房公积金管理体制存在着许多不适应公积金管理的客观要求，主要体现在：（一）住房公积金管理机构设计与其职能不对称，为公积金安全留下隐患。

对于公积金管理机构设计与目前公积金存在风险和沉淀问题的关系，有专家概括为：“公积金管理中心是一个事业单位，行使的却是金融机构的职能，长期置于金融监管机构的视野之外，成为管理大笔款项的特权机构。

”公积金管理机构一旦成为管理大笔款项的特权机构，其对公积金的安全就造成如下威胁：一是住房公积金管理和运营未分离，容易公私不分。

国务院规定，管理委员会是公积金管理的决策机构，管理中心负责住房公积金的运作。

但从实践情况来看，一些地方住房公积金管理委员会仍与管理中心“合二为一”，这种“既做裁判员又做运动员”式的管理模式，对缴存者的利益往往很苛刻，对自已的违规往往很宽容。

二是住房公积金管理中心的体制，决定了它为追求自身生存而容易使资金营运进入高风险领域。

有的管理中心在“自收自支”事业单位性质指导下，在保值增值和追求中心员工利益的推动下，要为本单位的生存和盈利问题考虑，很容易进入高风险领域进行资金营运。

三是缺乏具体的实施细则和操作规程，造成了管理的随意性。

《条例》没有具体的实施细则和操作规程，而相关部门出台的有关政策与住房公积金的有关政策不配套、不严密，造成了管理操作中的随意性，为“掌权者”提供了权力寻租的机会。

四是住房公积金中心管理职能定位与其职责不对称，无力担当资金运作风险大任。

《条例》规定：住房公积金管理中心负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务委托银行办理。

中国人民银行的《贷款通则》则规定，银行作为受托人只收手续费，不承担贷款风险。

由此可见，已归集的住房公积金运作的风险由住房公积金管理中心来承担。

但按现行政策，住房公积金管理中心只是一个不以盈利为目的的事业单位，没有自有资本，不是金融机构，不具备承担风险的能力，对公积金运作风险难担其任。

（二）现行公积金监管体制是住房公积金管委会决策，建设部门牵头，财政部门和银行共同监督。

业内专家普遍认为，这种监管框架“非常脆弱”，对于公积金风险防范基本上是“形同虚设”。

这种松散主要来源于管理系统设计的先天不足。

一是住房公积金管理委员会流于形式。

“房管会”并不是一个常设机构，人员构成中既缺乏熟知公积金运作流程和精通公积金管理的专业人士，也不懂实施有效的监管，没有真正发挥作用。

二是财政、银行监督形同虚设。

《条例》虽然对财政部门和银行在公积金的提取和使用各个程序中的监督都作了规定，但事实上，财政部门或暗渡陈仓或明目张胆挪用公积金的事情屡屡发生。

银行以吸储为中心的考核机制，自然就监管不力甚至不管，主客观上都为住房公积金被挪用留下了缺口。

三是多头监管难以形成合力。

由于现行公积金监管体系具体权限不清、责任与部门职权不对称、各部门之间协调缺乏共性基础等缺陷，因而在监管实践中，各部门制定的管理政策有时相互冲突，产生互相扯皮，互相推诿，互不负责的现象，部门间沟通无法达到理想状态，导致各地的管理中心在政策执行上无所适从。

这种“九龙治水”的监管模式是造成住房公积金案件频发的根源所在。

四是内部监管能力较弱。

一部分公积金管理中心缺乏严格的内控制度和有效控制手段，个别地方资金管理松散，有的甚致出现内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金等情况，从而使一些不法分子有机可乘。

（三）缺乏全国统一的强力决策机构和权威执法机构来推动，住房公积金覆盖面扩展乏力。

当前住房公积金制度之所以在许多单位和经济实体未能全面推开，导致住房公积金筹集难度大、归集率低。

主要原因是公积金制度的“追踪决策”滞后，政策法规未能“政令畅通”，“有法不依”的现象未能受到有效制裁，公共管理层面尚未形成“同心协力”的良好环境，公积金归集工作基本处于管理中心“单打独斗”状态。

住房公积金的监管体系存在先天性缺失，全国上下没有一个引导、监督的综合监管机构。

管委会不是日常工作机构，在重大决策、日常事务管理等重要关节上难以真正发挥职能作用；建设部门的监管办带有较强的行业属性，且机构级别不高，只是每年向各地要一些报表、数据之类。

由于权威不足，协调、处理相关问题的能力有所不及，监管责任难落实，监管力度缺乏保证。

住房公积金管理和运作中的违法违规行为由于缺乏与监管目标相应的具体处罚措施、办法、程序和执法机构，监管部门无法对发现的问题实施及时有效的行政处罚，达不到体制内刚性纠错的目的，增加了资金运行的风险。

三、围绕确保住房公积金安全和提高覆盖率改革住房公积金管理体制的建议（一）强化中央政府推动、地方政府具体执行的行政原则，切实对住房公积金管理体制改革的思考李忠民朝阳市住房公积金管理中心辽宁朝阳 122000（下转第７０页）２０１１．　１０６９抓好公积金的归集扩面。

住房保障制度的建设是党的十七大确定的重要民生工程之一，要把这一保障制度落实好，必须进一步强化中央政府政策推动、地方政府具体执行的行政原则，切实在公积金的归集扩面上下功夫。

实践操作可从三方面去努力：一是要进一步完善公积金的缴存政策，对公积金的保障体系、缴存标准，财政资金配套等关键问题做出更为钢性的规定；二是健全地方政府在推行公积金制度方面的责任和激励约束机制，严格推行各级行政领导失职、违规的问责制，充分发挥地方政府在公积金缴存中的第一责任人作用；三是严格对各级各类管人用人单位的法人代表实行法律监督，切实把公积金保障制度落实到每一个党政机关、事业单位、社会团体和经济实体的每位职工身上；四是参照其他全民保障制度做法，对特别困难企业和特别困难的城镇灵活就业人员实行住房保障补贴政策，切实把城镇居民“无房者”全部纳入公积金保障体系。

（二）将公积金管理中心转变为国有政策性金融机构，按照金融经营规律实行运作经营。

业内专家分析认为，住房公积金管理体制改革最根本的问题在于，打造以住房公积金为核心的政策性住房金融体系，加快住房公积金向政策性住房合作金融的转变，明确住房公积金的政策目标，规范政策性住房金融的资金用途，健全政策性住房合作金融机构的法人治理结构和监督机制，组建住房抵押担保公司，完善住宅金融风险分担机制。

据此，公积金管理中心职能改革的切入点：一是将公积金管理中心改组为国有政策性金融机构。

实行标准的金融机构运作准则，逐步形成全国集中决策、分散管理、资金统一调拨的特殊住房金融系统，纳入国家统一的金融监管体系。

从根本上解决住房公积金政策目标不明、责权界定不清，资金管理混乱的问题。

二是强化住房公积金的保障功能。

住房公积金管理中心转变为政策性住房金融机构之后。

个人按国家相关法律法规，缴存和提取公积金。

强化职工维权意识和住房储蓄意愿，政府可通过财政配套和减免个人所得税鼓励住房储蓄，并通过立法和加强主管部门监督，强制用人单位为职工建立住房公积金，以政府注资、政府信誉担保，为政府的住宅政策目标服务，使之真正成为政府实施住房保障的政策工具。

三是按照金融规律采用灵活多样运作模式进行经营。

采破打破当前住房公积金在各区内部循环和封闭运营等方式，改变目前投资方向单一、低值循环的被动状况，形成住房公积金配置全国“一盘棋”的局面，加快资金流动速度，提高货币资产的扩张力度，实现安全增值。