如何构建教育数据治理体系美国肯塔基州的成功经验

一、引言
教育数据治理是指各利益相关者在教育数据收集、储存、使用、安全维护等环节形成的正式制度，以及与数据问题解决与处理相关的规范化流程（徐峰等，2018）。

当前国内关于教育数据治理的文献较少，已有研究主要针对高等教育、成人教育和职业教育等教育领域，着眼于教育数据治理中隐私保护与开放共享间的矛盾与平衡（田贤鹏，2020），以及面向教育数据运用与数据质量提升的治理实践（李青等，2018），尚未发现专门针对教育数据治理体系的系统性研究成果。

教育数据治理体系是由教育数据治理主体、治理客体和反映主客体间关系的运行机制所组成的完整结构。

随着海量数据的产生和数据分析技术的发展，人类社会已迈入大数据时代，数据资源也成为教育领域系统变革的重要驱动力，而健全的教育数据治理体系则是发挥教育数据
价值的基本保障（张培等，2020）。

鉴于此，探讨教育数据治理体系就显得尤为迫切和重要。

2011年麦肯锡公司（Mckinsey&Company）提出大数据概念后，美国前任总统奥巴马不断推进大数据战略，引领美国走在了世界大数据发展的最前沿。

美国在保障教育数据库规模化发展的同时，也倡导教育数据资源的内涵式建设，构建了相对完整的教育数据治理体系（Data Quality Campaign，2018）。

尤其是肯塔基州在全美率先成立了州级教育数据治理机构“肯塔基州教育和劳动力统计中心”（Kentucky Center for Education and Workforce Statis-tics，KCEWS），出台了《数据治理政策0001》（Data Governance Policy0001）等系列政策，被知名教育数据研究机构“数据质量运动”（Data Quality Campaign，DQC）评为美国教育数据治理典范（Kentucky Department of Education，2014a）。

肯塔基州以教育数据治理政策为引领，以跨机构教育数
如何构建教育数据治理体系：
美国肯塔基州的成功经验
□王正青但金凤
——————————————————————————————————————————摘要：大数据时代的来临，使得教育数据资源成为教育领域系统变革的重要支撑，而构建完善的教育数据治理体系则是发挥教育数据价值的基础。

作为美国教育数据治理典范，肯塔基州的成功经验对我国健全教育数据治理体系具有参考价值。

教育数据治理体系由治理主体、治理客体以及运行机制构成。

在治理主体方面，肯塔基州对教育数据治理人员分层分配相应权责，形成了决策层统领全局、管理层统筹资源、执行层落实流程、协同层聚集合力的“四级联动”机制。

在治理客体方面，肯塔基州通过制定数据标准、确立收集原则、设定质量基准、加强隐私安全、完善共享机制、强化人员培训等措施，实现了对教育数据资源的高效、安全利用。

在运行机制方面，形成了政策引领、多方协同、技术支持、资金保障、反馈强化的“五位一体”教育数据治理机制。

借鉴肯塔基州经验，我国应通过出台有关教育数据治理的政策、指南和法规以强化顶层设计，成立教育数据治理专门机构并明晰人员权责以推动治理进程，加强对教育数据治理各环节的规范管理以确保数据质量和安全，强化人员培训并营造“数据至上”的文化氛围以提升教育数据利用效果。

关键词：教育数据治理；治理体系；运行机制；大数据；美国肯塔基州
中图分类号：G434文献标识码：A文章编号：1009-5195（2021）01-0077-10doi10.3969/j.issn.1009-5195.2021.01.008——————————————————————————————————————————基金项目：2019年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于情境融合的泛在学习资源个性化推荐方法研究”（19XJA880011）。

作者简介：王正青，博士，教授，博士生导师，西南大学西南民族教育与心理研究中心（重庆400715）；
但金凤，博士研究生，西南大学教育学部（重庆400715）。

据治理协作为路径，以教育数据全面应用和全程规范为目标，以落实各教育数据治理主体角色为保障，从而构建了多方联动的教育数据治理体系，对我国健全教育数据治理体系具有参考价值。

二、肯塔基州教育数据治理主体构成
教育数据治理主体担负着教育数据治理发起者和执行者的角色，是教育数据治理体系中不可或缺的重要组成部分。

肯塔基州在推进教育数据治理体系建设进程中，将教育数据治理人员划分为不同层级，构建了由决策层、管理层、执行层、协调层组成的“四级联动”教育数据治理主体。

1.决策层：规划教育数据治理目标
决策层统领教育数据治理全局，确保治理工作正常运行。

针对决策层，肯塔基州在州教育局内设置了首席数据官（Chief Data Officer，CDO）、首席信息官（Chief Information Officer，CIO）和首席安全官（Chief Security Officer，CSO）等专业职位。

其中首席数据官担任数据治理委员会（Data
Governance Committee）主席，负责制定教育数据质量计划和编制教育数据应用报告，协调数据提供方以及数据合作机构的教育数据计划，监控州教育局有效维护与开发数据字典、收集数据、编制数据报告等事项。

首席信息官是州教育局信息技术和数据信息系统的高级执行官，在数据相关事项上拥有决策权，监督教育数据开发和教育数据治理。

首席安全官负责教育数据信息安全事务，承担着数据安全维护责任（Kentucky Department of Education，2015）。

肯塔基州于2012年创建了教育和劳动力数据治理的专门机构，即肯塔基州教育和劳动力统计中心（KCEWS），其实行董事会制，承担如下职责：一是制定教育数据使用和访问相关政策，以回应肯塔基州各方的教育数据应用需求。

二是定期召开教育数据治理会议，确定教育数据使用条件与规则，并对其落实情况进行监督。

三是防止非KCEWS授权人员直接访问肯塔基州纵向数据系统（Ken-tucky Longitudinal Data System，KLDS），禁止各教育机构发布联邦和州隐私法案禁止披露的教育数据（Kentucky Center for Education and Workforce Statistics，2014）。

除教育部门外，肯塔基州技术办公室（Commonwealth Office of Technology，COT）也设立了首席数据官，负责州层面包括教育数据在内的数据领导事务。

2.管理层：统筹教育数据治理资源
管理层是教育数据治理的中枢，也是教育数据治理决策执行的管理者与监督者。

肯塔基州教育局成立了信息与知识核心流程团队（Information&
Knowledge Core Process Team）负责教育数据政策审查，解决出现的教育数据相关问题，监督教育数据战略规划以及教育数据治理程序和项目进展。

肯塔基州教育局还设立了数据治理委员会负责管理教育数据治理事务，包括制定教育数据政策和培训计划，监督教育数据项目和教育数据质量计划执行情况，落实教育数据收集、共享、使用和报告等工作中的权责划分及实施准则。

肯塔基州教育局各办公室设有专门的教育数据管理员，负责对教育局涉及教育数据工作的职员进行关于教育数据治理政策和实施准则、数据安全和伦理道德，以及《家庭教育权利和隐私权法》（Family Education Rights and Privacy Act，FERPA）等方面的理论指导与实践培训。

同时，教育数据管理员也负责统筹协调数据资源，确保将其管辖内的教育数据资产合理分配给教育数据管理专员。

此外，肯塔基州还成立了教育数据管理团队，以落实教育数据管理责任，这有益于统筹协调数据治理人力资源，也为教育数据治理的执行奠定了基础。

3.执行层：落实教育数据治理流程
肯塔基州强调基于单个教育数据元素设定人员职责，并为此指派了专门的教育数据管理专员。

教育数据管理专员是特定数据领域的责任人，承担州教育局中与教育数据相关的实际工作，具体包括：及时维护教育数据和数据标准；明确教育数据收集时间和频次；分析联邦和州出台的法律政策对教育数据治理的影响；审查教育数据的精准度；与州教育局以及地区教育机构人员进行沟通交流，确定教育数据共享范围和访问权限；审核教育数据质量、收集和验证情况；回应关于教育数据资产方面的专业问题；鼓励教育工作者及相关人员使用教育数据，促进教育数据驱动决策；切实遵守《家庭教育权利和隐私权法》等法案，执行关于教育数据隐私安全以及数据伦理方面的规章制度（Kentucky Department of Education，2015）。

肯塔基州细分教育数据元素并将其分配至专门的教育数据治理执行人员，这有益于不同数据治理执行人员明确责任细节，既能精准聚焦，又能各司其职，统筹推进教育数据治理各项工作。

此外，一
旦出现教育数据相关问题，这种“责任到人”的机制也便于追究执行人员责任，进而健全完善教育数据治理执行流程中的薄弱环节。

4.协同层：聚集教育数据治理合力
教育数据治理需融合不同领域人才智慧与专业优势，培育多方参与的教育数据治理合作土壤。

KCEWS作为教育与劳动力数据治理的专门机构，始终秉承跨机构合作理念，动员众多教育组织参与教育数据治理体系建设，包括肯塔基州教育局（Kentucky Department of Education）、教育专业标准委员会（Education Professional Standards Board）、教育和劳动力发展顾问团（Education and Work-force Development Cabinet）、高等教育援助局（Higher Education Assistance Authority）、高等教育委员会（Council on Post-Secondary Education）等。

另外，肯塔基州技术办公室以及教育技术办公室（Office of Education Technology）也积极参与全州教育数据治理事项，定期推荐关于教育数据安全和数据使用方面的实践案例。

除教育组织及专门机构的合作参与外，肯塔基州教育局数据治理团队也汇集了各办事处人员，包括肯塔基州教育局的专员办事处（Office of the Commissioner）、法律服务办公室（Office of Legal Services）、财务运营办事处（Office of Finance and Operations）、标准、评估和问责办公室（Office of Standards，Assessment and Accountability）等部门人员。

基于各领域通力合作，肯塔基州最终形成了一个多机构协同的教育数据治理团队，拓宽了教育数据治理主体的数据治理视野，弥补了教育数据治理流程中的单视角偏差，增强了教育数据治理互信，并最终形成了联邦引领、州级统筹、学区推进、社会协同的共治局面。

三、肯塔基州教育数据治理客体领域
数据治理是对数据的全面管理，目的是保障数据的安全性、准确性、有效性和可用性。

教育数据治理客体即数据治理所涉及的对象，肯塔基州基于教育数据生命历程，确立了包含数据标准、数据收集、数据质量、数据隐私、数据共享和数据使用的“六环串联”客体领域。

1.统一数据标准代码，实现数据共通共享
教育数据标准是教育数据元素名称、定义、选项集和技术规范的集合，定义了跨系统的教育数据格式以及关于教育数据收集、管理、组织和交换的规则。

教育数据标准的建立，使得同一种类的数据符合既定惯例，能确保不同来源的数据具有可比性和一致性，并建立起潜在的数据关联，进而让多个系统得以无缝地共享教育数据，最终实现教育数据的共通共用和共同理解。

肯塔基州要求各地区确定区域级别的学校课程统一编号，形成相同的命名方式，以方便课程数据的收集与理解。

同时还设置了关于学生成绩、注册、行为、毕业、健康等多个领域的教育数据标准，并开发了相应的数据标准查询表，旨在对包含元数据定义和权威来源等在内的所有数据元素进行标识和描述。

此外，肯塔基州教育局还创建了学生信息系统（Kentucky Student Information System，
KSIS）数据标准，以澄清教育数据内容，使教育机构人员熟悉教育数据元素，并指导地方教育机构工作人员完成教育数据收集和输入工作，实现教育数据的统一规范收集。

基于教育数据的收集与实际使用情况，州教育局的教育数据管理员还会根据实际需要及时更新学生信息系统数据标准，保障教育数据标准的时效性。

2.确立数据收集原则，提升数据规范程度
教育数据收集的规范性程度决定着教育数据的质量。

为确保教育数据质量，肯塔基州强调教育数据收集必须基于以下原则：一是教育数据收集要有明确的制度依据。

肯塔基州明文规定了教育数据收集的内容、缘由等具体要求，避免教育数据收集范围含混不清。

二是教育数据收集要具有选择性和战略性，避免重复收集造成人力浪费。

例如，要求将首次收集的教育数据元素添加到数据收集系统，并及时删除过时、失效的教育数据元素，保证教育数据收集的必要性和合理性。

三是教育数据收集需注重及时性和准确性。

肯塔基州规定了教育数据收集时间，要求在每年和每季度起始，以及重大活动等特定时间提交数据，使教育数据收集条理清晰，杜绝数据收集冗余、不足和缺失等问题（Kentucky Department of Education，2014a）。

为确保教育数据收集程序规范，肯塔基州提出了如下要求：一是要注重教育数据的合法收集。

在收集教育数据前，采集人员必须填写教育数据收集请求表，准确说明数据收集的主体、范围、理由、日期以及法规要求等内容。

同时，说明不实施或推迟收集将会产生的后果，以及对相关责任人员可能
造成的影响。

教育数据收集请求表最终将交由数据治理委员会进行审核评估，并客观裁决此项数据收集申请是否合理。

二是在教育数据收集的时效性方面，肯塔基州发布了数据收集日程表，列出了联邦和州收集、验证和提交教育数据的具体时间表，确保教育数据收集及时有效。

3.设定数据质量基准，保障数据自身价值
数据质量管理是教育数据治理的重中之重，也是凸显教育数据价值的基础与保障。

高质量数据是在正确的地点、正确的时间获取正确的数据信息，满足决策、运营以及规划方面的潜在预期用途（李新等，2019）。

为提升教育数据质量，肯塔基州规定了教育数据质量基准并建立了数据质量审查机制。

州教育局授权下设的评估和问责办公室向学区发布教育数据报告，以便学区对数据质量进行审查和控制。

为避免泄露学生数据，只有获得授权的专业人员以及地区评估协调员在签署保密协议之后，方可正式参与教育数据质量审查。

数据质量审查围绕教育数据的公平性与准确性展开，教育数据审查结果会及时反馈给数据提交者，以便处理出现的教育数据质量问题。

肯塔基州还将数据成本纳入教育数据质量基准，强调教育数据质量保障需考量实际的运营成本，即在确保教育数据质量相对优质的前提上，规避绝对的完美主义倾向。

这样做可避免为追求绝对的教育数据精准度，而造成巨大的工作量和成本浪费。

因此，肯塔基州强调应设定教育数据精准度范围标准，避免形成“追求绝对准确”的教育数据质量思维模式。

4.确保数据隐私安全，规避数据泄露风险
数据隐私保护是数据治理应遵循的底线，也是教育数据治理的重难点。

肯塔基州列举了教育数据安全维护中的薄弱环节，如点击垃圾邮件中的恶意链接、使用弱安全强度的简单密码等，从而避免因用户不当的网络使用行为而增加教育数据隐私泄露的风险，并采取多项举措确保教育数据隐私安全。

一是制定数据隐私保护相关规定和文件。

2015年和
2018年，肯塔基州先后颁布了《通告数据安全违约的最佳实践指南》（Data Security and Breach Notifi-cation Best Practice Guide）以及关于数据安全和隐私保护的《谅解备忘录》（Memorandum of Under-standing）等文件。

上述文件要求采取预备性的数据安全维护策略，包括强化相关人员的安全培训，做好教育数据安全维护基础工作，以及基于敏感程度和风险级别实行教育数据安全分级保护等。

二是构建网络信息安全系统保障数据安全。

肯塔基州积极建设针对教育数据的网络信息安全系统，包括防火墙和数据系统入侵检测设备，从而依托既定规则管理网络传输数据，执行数据监控任务，侦测网络黑客行为，杜绝教育数据系统遭受非法访问。

三是实行违规处罚。

违反FERPA等教育数据隐私安全规定的人员，将被撤销教育数据访问资格，并缴纳一定数额的罚金；而故意泄露学生机密学业数据的严重违法行为，甚至会被判处30天监禁（Kentucky Coun-cil on Postsecondary Education，2018）。

5.完善数据共享机制，实现数据合法访问
教育数据治理的根本目的是满足不同用户使用教育数据的恰当需求，只有确保数据的充分共享和合法访问才能使其效益最大化。

教育数据共享机制是实现用户合法访问教育数据的基础，包括为单个教育数据元素、数据集和数据库建立对应的责任人，以及与教育数据共享策略、程序和角色等相关的一系列规则和制度。

近年来，KCEWS收到的教育数据访问请求数量急剧增加，从2014年的20多个增加到2018年的200多个。

2016年之前，
KCEWS大多基于电话、面对面交流等非正式途径受理教育数据访问请求，其效率低且缺乏规范化流程。

此后，KCEWS制定了规范的教育数据访问请求流程，以便对其进行系统化管理（SLDS Grant Program，2019）。

肯塔基州面向公众发布的教育数据仅限于汇总统计后的数据报告，若出于教育研究或教学改革等目的需要其他教育数据，则需要填写访问申请并获得批准。

以KCEWS数据库中个体数据用户协议表为例，其包含以下内容：一是教育数据请求者的个人信息，如教育实体名称以及个人姓名、职务等，以评估教育数据请求者的基本身份。

二是数据访问申请理由，包括说明为什么去身份标识的统计类教育数据无法完成该项目，并说明需要这些数据的时间限期，以及描述拟开展项目研究结果的影响等。

三是申请访问的数据信息，包括希望获得的数据年份和数据类别（Kentucky Center for Education and Work-force Statistics，2019）。

肯塔基州教育局还设立了教育数据的内部访问与外部访问办法，内部访问办法是基于工作岗位职责给予相应教育数据访问权利的规定，而外部访问办法则涉及对数据访问申请与审核
程序的规定。

尽管近年来教育数据访问申请有所增加，但不难发现肯塔基州对教育数据的访问申请条件和审核程序是较为严格的，这也在一定程度上阻碍了教育数据的共享和使用。

6.强化数据素养培训，助力数据使用实践
数据素养是大数据时代教育工作者必须具备的核心素养，是有效利用教育数据资源制定科学决策的基础，也是系统实施和全面推进教育数据治理的关键（王正青等，2018）。

肯塔基州教育局认为，教育工作者应掌握教育数据基本概念，提升对教育数据的全局把控和微观认识，包括了解可供使用的教育数据元素，以及教育数据收集、使用和分析等方面的实践进展。

肯塔基州重视对教育工作者进行数据素养培训，相关措施如下：一是面向教育机构中从事教育数据工作的人员开发数据素养相关在线课程资源，包括“数据伦理课程”“FERPA下的数据共享”等。

此外，肯塔基州还注重对学生数据素养的培养，以便为数据治理储备充足人才。

例如，路易斯维尔大学（University of Louisville）开发了数据科学认证在线课程，包括“数据库建设”“数据挖掘”“数据分析”等6门课程，以强化学生的数据素养（University of Louisville，2018）。

二是开展教育工作者数据素养培训。

肯塔基州要求新入职的教育工作者参加涉及学生数据记录、财务数据信息、计算机和密码使用等内容的培训，规定在职教育工作人员也必须参加数据素养年度培训，并将其作为能否继续获得教育数据访问权限的必要条件。

四、肯塔基州教育数据治理运行机制
教育数据治理运行机制是数据治理主体能够聚焦数据治理客体，实现全方位、全流程教育数据管理，最终为数据用户提供高质量教育数据的保障。

肯塔基州基于数据治理的目标与愿景，形成了涵盖政策引领、多方协同、技术支持、资金保障、反馈强化的“五位一体”教育数据治理运行机制。

1.政策引领：规范教育数据治理全过程
肯塔基州颁布了一系列教育数据治理相关法案和政策，以明确各教育数据治理主体职责，规范教育数据治理相关行为，并指导全州及各地区完善教育数据治理体系。

2013年6月，肯塔基州通过了
151B和151B.132法案，前者规定了教育数据类型，后者明确了向肯塔基州纵向数据系统提供教育
和劳动力数据的责任机构，以厘清教育数据的来源，为教育数据治理实践奠定基础。

2014年11月，肯塔基州出台《地区指南：学生信息安全和隐私》（District Guidance：Student Information Security&
Privacy），旨在协助地区建立教育信息系统，编制与教育数据隐私、教育数据安全与保密相关的实践策略，指导各地区构建区域教育数据治理体系（Kentucky Department of Education，2014b）。

2015年，肯塔基州相继发布《数据治理政策0001》和《数据收集、访问和使用政策0003》（Data Collection，Access and Use Policy0003），进一步明确了各治理主体的角色，包括首席数据官、首席信息官、首席安全官、数据管理员、数据治理委员会的权责，界定了教育数据的使用与访问权限。

2017年8月，KCEWS颁布《数据访问与使用政策》（Data Access and Use Policy），概述了KCEWS的教育数据来源和类型，定义了数据获取和使用的规则。

肯塔基州颁布的一系列教育数据治理相关法案和政策从确定数据来源出发，解释了教育数据的类型，明晰了教育数据治理相关人员职责，规范了教育数据的收集与使用、质量与安全等事项，对构建和完善教育数据治理体系起到了引领作用。

2.多方协同：鼓励跨部门交流治理经验
肯塔基州以构建高质量教育数据治理体系为目标，注重通过多方协同与合作交流推进教育数据治理。

这一方面体现在KCEWS董事会的构成上，其成员包括当地专家学者以及来自就业机构、商会和学校的人员；另一方面也体现在KCEWS注重与其他组织机构的合作交流。

KCEWS通过众多机构的网站宣传其数据治理理念，并通过社交媒体发布最新教育数据报告和相关资讯。

此外，KCEWS还通过举办专题会议，吸引更多的人员和机构参与教育数据治理。

在奇数年，KCEWS在路易斯维尔（Louisville）举办大型研讨会，通报肯塔基州教育数据相关工作进程，以增进不同机构间的合作。

在偶数年，KCEWS则在全州不同地点举办多场小型研讨议。

以2018年为例，当年KCEWS召开了6次教育和劳动力数据研讨会，每次会议都有50~100名来自K-12、高等教育和人力资源领域的与会者参加，这为KCEWS工作人员获取来自多方的教育数据治理建议提供了机会（Data Quality Campaign，2019）。

同时，肯塔基州也鼓励学校教师参与教育。