韩大元：论党必须在宪法和法律范围内活动原则

韩⼤元：论党必须在宪法和法律范围内活动原则
〔作者简介〕韩⼤元，法学博⼠，中国⼈民⼤学法学院教授。

〔⽂章来源〕《法学评论》2018年第5期。

摘要：“党必须在宪法和法律的范围内活动”既是《中国共产党章程》的明确规定，也是《中华⼈民共和国宪法》的基本要求。

从党的中央组织到基层组织，从领导⼲部到每⼀个党员，都必须在宪法和法律的范围内活动，维护宪法尊严，依照宪法办事，保证宪法的实施。

这⼀原则的基本要义是，党领导⼈民制定宪法，尊重宪法，在党的活动中模范地遵守宪法，弘扬宪法精神，坚持依宪执政原则，确保党的执政⾏为的合宪性。

在新时代，特别是全⾯依法治国、全⾯从严治党的历史进程中，有必要完整、准确地理解并切实落实这⼀原则。

关键词：宪法；宪法规范；依宪治国；依宪执政；宪法实施
⼀、问题的提出
2018年是改⾰开放40周年。

我国现⾏宪法为改⾰开放提供了有⼒的宪法基础，推动了国家的发展与进步，回应了⼈民创造幸福⽣活的期待。

⽬前，在国家和社会发展过程中我们仍⾯临着⼀些挑战与问题，需要通过全⾯宪法实施来加以解决。

“宪法的⽣命在于实施，宪法的权威也在于实施。

”实现全⾯推进依法治国，加快建设社会主义法治国家⾸要的要求与基础性⼯作是全⾯贯彻实施宪法。

党的⼗⼋⼤以来，中国共产党⾼度重视宪法在治国理政中的重要地位，不断落实宪法实施的制度。

2012年12⽉4⽇，习近平总书记在⾸都各界纪念现⾏宪法公布施⾏30周年⼤会上的讲话中指出：“依法治国，⾸先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政。

新形势下，我们党要履⾏好执政兴国的重⼤职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。

党领导⼈民制定宪法和法律，党领导⼈民执⾏宪法和法律，党⾃⾝必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导⽴法、保证执法、带头守法。

”党的⼗⼋届四中全会通过的《中共中央关于全⾯推进依法治国若⼲重⼤问题的决定》（下称“⼗⼋届四中全会《决定》”）指出：“党的领导和社会主义法治是⼀致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

”党的⼗九⼤报告强调宪法在治理国家中的地位与作⽤，提出“加强宪法实施的监督，推进合宪性审查⼯作，维护宪法权威”，明确提出“树⽴宪法法律⾄上、法律⾯前⼈⼈平等的法治理念”。

⼗九届⼆中全会再次提出“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法⽤法，任何组织和个⼈都不得有超越宪法和法律的特权，⼀切违反宪法法律的⾏为必须予以追究”。

⼗九届三中全会通过的《关于党和国家机构改⾰的决定》中建议将全国⼈⼤法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，作为推进合宪性审查⼯作的具体措施。

2018年3⽉11⽇通过的宪法修正案第44条正式设⽴全国⼈民代表⼤会宪法和法律委员会。

可以说，随着改⾰开放的不断深⼊推进，执政党更加重视宪法在治国理政中的作⽤，不断丰富和完善“党必须在宪法和法律范围内活动”原则的内涵，使之成为当代中国具有时代意义的开放性、规范性与战略性的原则。

在全⾯依法治国的新形势下，要把全⾯贯彻实施宪法提⾼到⼀个新⽔平，就要坚持党的领导，不断提⾼党的执政能⼒和领导⽔平。

2017年修改的《中国共产党章程》在“总纲”最后⼀个⾃然段中要求：“党必须在宪法和法律的范围内活动。

”这⼀规定，进⼀步明确了党的活动范围与⽅式，阐明了党章与宪法的基本关系。

⼆、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的由来
早在1954年宪法的制定过程中中国共产党强调了执政党遵守宪法的重要性。

刘少奇在“关于中华⼈民共和国宪法草案的报告中”就指出，“中国共产党是我们国家的领导核⼼。

党的这种地位，决不应当使党员在国家⽣活中有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更⼤的责任，中国共产党的党员必须在遵守宪法和⼀切其他法律中起模范作⽤”。

据⽂献记载，作为规范性的表述，“党必须在宪法和法律的范围内活动”最早是在1982年9⽉6⽇党的⼗⼆⼤通过的《中国共产党章程》（下称“1982年党章”）中规定的，具有标志性的重要意义。

它的写⼊，很⼤程度上是基于“⽂⾰”的经验教训，其⽬的在于保证党内⽣活的民主性，防⽌出现“⽆法⽆天”的不正常现象。

这是我们党对“⽂⾰”与⾃⾝建设的⼀次历史性反思，重新审视了党内民主⽣活发展的原则，防⽌因民主滥⽤、⽆政府主义、个⼈凌驾于制度之上⽽出现不稳定局⾯。

作为执政党，将这⼀原则明确写⼊党章，也昭⽰着党通过宪法治理党内⽣活与国家治理，开启中国特⾊社会主义发展道路。

（⼀）作为1982年党章思想基础的
《历史决议》
将“党在宪法和法律的范围内活动”原则写⼊党章，经历了⼀个不断解放思想的过程。

为总结“⽂⾰”历史教训，对中华⼈民共和国成⽴以后⼆⼗七年的⼀些历史问题重新评价，党的⼗⼀届三中全会之后，党中央决定起草⼀份有关历史问题的决
共和国成⽴以后⼆⼗七年的⼀些历史问题重新评价，党的⼗⼀届三中全会之后，党中央决定起草⼀份有关历史问题的决议，从⽽统⼀党内外思想，结束⼀些重⼤问题的争论。

1981年6⽉27⽇，《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若⼲历史问题的决议》（以下简称“《历史决议》”）由党的⼗⼀届六中全会通过。

《历史决议》中指出：“根据‘⽂化⼤⾰命’的教训和党的现状，必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。

”为此，党要处理好同其他组织的关系，明确提出：“党在对国家事务和各项经济、⽂化、社会⼯作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各⽅⾯保证国家权⼒机关、⾏政机关、司法机关和各种经济⽂化组织有效地⾏使⾃⼰的职权，保证⼯会、共青团、妇联、科协、⽂联等群众组织主动负责地进⾏⼯作。

党要加强同党外⼈⼠的合作共事，发挥⼈民政协的作⽤，在国家事务的重⼤问题上同民主党派和⽆党派⼈⼠认真协商，尊重他们和各⽅⾯专家的意见。

党的各级组织同其他社会组织⼀样，都必须在宪法和法律的范围内活动。

”
《历史决议》的这⼀段表述，后来虽有个别⽂字调整，但内涵⼏⽆变动地进⼊1982年党章之中：“党必须在宪法和法律的范围内活动。

党必须保证国家的⽴法、司法、⾏政机关，经济、⽂化组织和⼈民团体积极主动地、独⽴负责地、协调⼀致地⼯作。

共产党员只占全国⼈⼝中的少数，必须同党外群众亲密合作，共同促进社会主义祖国⽇益繁荣富强，直⾄最后实现共产主义。

”《历史决议》提出了“把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党”的要求，完成了“如何在党的指导思想上完成拨乱反正”的重⼤任务，实际上为党的⼗⼆⼤修订党章奠定了必要的思想基础和理论基础。

（⼆）邓⼩平对民主法制重要性的强调
《历史决议》的起草⼯作是在中央的领导下，由邓⼩平具体主持下进⾏的。

在起草过程中，邓⼩平多次对决议稿的起草和修改提出意见。

他指出，“确⽴⽑泽东同志的历史地位，坚持和发展⽑泽东思想”应当是《历史决议》最重要、最根本、最关键的⼀条。

在邓⼩平看来，领袖⼈物出现错误最重要的原因并⾮个⼈品质，⽽是制度问题。

“我们说，制度是决定因素，那个时候的制度就是那样。

”1980年8⽉18⽇，邓⼩平在中央政治局扩⼤会议上发表了《党和国家领导制度的改⾰》讲话，提出领导⼈遵守制度约束的重要性。

他说：“我们过去发⽣的各种错误，固然与某些领导⼈的思想、作风有关，但是组织制度、⼯作制度⽅⾯的问题更重要。

这些⽅⾯的制度好可以使坏⼈⽆法任意横⾏，制度不好可以使好⼈⽆法充分做好事，甚⾄会⾛向反⾯。

即使像⽑泽东同志这样伟⼤的⼈物，也受到⼀些不好的制度的严重影响，以⾄对党对国家对他个⼈都造成了很⼤的不幸。

不是说个⼈没有责任，⽽是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜⾊，必须引起全党的⾼度重视。

”
从《历史决议》继续前溯，可以发现，反复强调制度的重要性，强调加强民主法制建设，强调落实民主集中制，是“⽂⾰”结束后很长⼀段时期⾥党中央和邓⼩平的核⼼关注点之⼀。

1978年12⽉13⽇，邓⼩平在中共中央⼯作会议闭幕会上发表的《解放思想，实事求是，团结⼀致向前看》著名讲话中指出：“为了保障⼈民民主，必须加强法制。

必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导⼈的改变⽽改变，不因领导⼈的看法和注意⼒的改变⽽改变。

”1979年9⽉29⽇，时任全国⼈⼤常委会委员长的叶剑英代表中共中央，在庆祝中华⼈民共和国成⽴三⼗周年⼤会上发表讲话指出：“必须在党内⽣活和国家⽣活中充分发扬民主，在各级组织中坚持民主集中制，实⾏集体领导。

必须进⼀步健全党的纪律和社会主义法制，切实保障全体党员和全体公民的民主权利，使党内民主和社会主义民主制度化、法律化。

”这些论断体现出这⼀时期党的执政理念的重要发展。

通过民主的制度化、法律化，改善党的领导⽅式，通过民主集中制防⽌重⼤问题“⼀两个⼈说了算”，逐渐成为执政党内的⾼度共识。

（三）《历史决议》起草过程中的
有关讨论
研究党在宪法和法律范围内活动原则的内涵，需要了解《历史决议》的形成过程，⼀个重要的线索是其起草过程和背景。

胡乔⽊是《历史决议》起草⼩组的主要负责⼈，参与起草了《历史决议》中的“⽂化⼤⾰命”部分。

他对《历史决议》中的诸多重点难点问题作出了恰当的分析，提出了经得起历史检验的解决⽅案。

对于“⽂⾰”的教训，胡乔⽊认为要在《历史决议》中对其作出从历史到逻辑的总结：“‘⽂化⼤⾰命’不是经过法定程序发动的，是强加给党的”，“凭空搞出⼀个资产阶级司令部、⽆产阶级司令部，这也是党章所不允许的。

”导致这⼀错误发⽣的原因之⼀，在于政治上的民主制度和国家法制的缺失，包括党的监督制度的缺失。

“⽆产阶级政党怎么样限制党的领导机关，领导⼈的活动，社会主义国家的⼈民怎么样监督、限制党的活动，在这些⽅⾯都有不完善的地⽅。

党不但要保障党员的权利，⽽且决不能侵犯党员的权利，党中央怎么可能下命令停⽌所有党员的组织⽣活?党中央对全体党员负有⼀种什么样的责任，党对国家的宪法负有⼀种什么样的责任，如果不向⼈民说明，国家怎么能实现民主化?”
胡乔⽊认为，需要明确党在国家中的地位和党的领导的范围，要求“党只能在宪法和法律的范围内活动”。

他指出：“在三⼗⼀年经验中，特别在‘⽂化⼤⾰命’中，也确实表明了党在国家中的地位没有明确规定它的界限。

要使党在国家⽣活中的地位、作⽤的范围，在宪法⾥有规定。

党要真正是正确有效的领导，不能搞⽆法⽆天的领导。

如果党的决定违反宪法、法律，不但是⽆效的，还要受到追究。

宪法、法律是党领导制定的，如果认为哪⼀条不合适，可以通过法律程序去修改。

党在国家⽣活⾥⼀定要有它活动的规则，这个规则是不能违反的。

定了这⼀条，即党只能在宪法和法律的范围内
修改。

党在国家⽣活⾥⼀定要有它活动的规则，这个规则是不能违反的。

定了这⼀条，即党只能在宪法和法律的范围内活动，⼈民就放⼼了。

”他还指出，宪法和法律都是党领导⼈民制定的，如果党⾃⼰不遵守，那么⼈民怎么可能遵守?党不能违反法律基本的条⽂、最重要的规定，如果认为某些条⽂不合适，可以通过⽴法的程序修改。

总之，从《历史决议》起草过程可以看出，它的起草始终遵循了法治原则，尊重国家治理的基本规律，⼒求维护宪法和法律的权威，尊重⼈民共同意志的权威，反对将党凌驾于宪法和法律之上，破坏法治实际上就是破坏党的领导。

只有落实党在宪法和法律范围内活动这⼀原则，才能避免“⽆法⽆天”悲剧的重演。

在《历史决议》公布和1982年党章修改之后的⼀次谈话中，胡乔⽊认为，“我们国家就党、政府、军队与⼈民代表⼤会的关系作了明确的决定，即党只能在宪法和法律的范围内活动，党不能违反宪法和法律。

这个决定是党的历史上从来没有作过的。

……刚才说的党章和宪法的规定正是党、政府、军队领导⼲部思想转变的结果，⽽不是写在纸上给⼈民看看就算了的。

”
三、“党必须在宪法和法律范围内活动”在宪法中的体现
党的⼗⼀届三中全会之后，1978年宪法虽然在恢复法律秩序⽅⾯发挥了⼀定作⽤，但由于指导思想不正确，⽇渐显现出其局限性，⽆法适应国家发展的需要，尽快修改宪法成为党内外的基本共识。

1980年8⽉30⽇，中共中央向五届全国⼈⼤三次会议主席团提出关于修改宪法和成⽴宪法修改委员会的建议，建议对1978年宪法进⾏全⾯的修改，并建议全国⼈⼤成⽴宪法修改委员会主持宪法的修改⼯作。

当年9⽉10⽇，五届全国⼈⼤三次会议通过决议，同意中共中央提出的修改宪法建议和宪法修改委员会名单。

1982年的宪法修改，充分体现了党的领导和民主集中制原则，其主要依据是《历史决议》和党的⼗⼆⼤报告。

宪法修改委员会秘书处成⽴后，并没有“埋头书斋”，⽽是“认真学习、研究党的⼗⼀届三中全会、六中全会决议和⼗⼆⼤⽂件，领会、掌握党对历史经验的总结和党在历史新时期的路线⽅针政策”。

党在新时期的路线、⽅针、政策，也通过民主的形式，充分赢得全体⼈民的⽀持，“中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中”。

1982年的宪法修改进⼀步健全了国家各项基本制度，⽽防⽌“⽂⾰”灾难重演，成为宪法修改的基本出发点和⾸要⽬标。

在《历史决议》和党的⼗⼆⼤之后，党内外对于党的领导要依宪依法已经形成共识。

1982年党章的修改也为宪法的修改提供了政治⽀撑。

对此，胡耀邦在党的⼗⼆⼤报告中指出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是⼀项极其重要的原则。

从中央到基层，⼀切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。

党是⼈民的⼀部分。

党领导⼈民制定宪法和法律，⼀经国家权⼒机关通过，全党必须严格遵守。

”
在1982年宪法修改过程中围绕如何写党的领导也进⾏了讨论。

中共中央从国家治理与国家基本制度的全局出发，明确将四项基本原则写⼊宪法序⾔，使党的领导具有明确的宪法地位与规范性依据，为改⾰开放提供了有⼒的宪法保障。

从1982年宪法的结构上看，党必须在宪法和法律范围内活动的原则体现为两个⽅⾯的具体规范。

⼀是“序⾔”最后⼀⾃然段，⼆是“总纲”第5条。

1982年宪法的这两处表述均是过去宪法中不曾写过的，“是中国共产党在党与法的关系上的⼀⼤理论突破”，对法制建设具有重⼤的理论与实践意义。

在学理上，对于“序⾔”是否具有规范效⼒，学界虽有不同观点，但已形成基本共识，即作为宪法的组成部分，宪法序⾔具有宪法效⼒。

“序⾔”最后⼀⾃然段并⾮对历史事实的叙述，更多的是对国家治理⽅式的框架设计，因此具有普遍的拘束⼒。

当然，“序⾔”与正⽂在规范效⼒的实现⽅式上存在⼀定区别，不能相互替代。

这⼀问题在修宪中也有过讨论。

“在讨论时有⼈认为这⼀段与宪法第五条重复，因此没有必要写。

但有⼈认为写这⼀段是完全必要的，这⼀段和第五条规定的⾓度不完全相同。

第五条除了说明宪法的尊严应当得到维护外，还规定了社会主义法制的统⼀。

特别是我国过去不重视法制，在序⾔写上这⼀段，是有的放⽮，⽽且世界上许多国家都有这样的规定，因此应当写上这⼀段。

”
关于宪法第5条的表述在修宪过程中受到⾼度关注，规定的宗旨是希望通过这⼀条落实“党必须在宪法和法律范围内活动”这⼀党章的要求，使党章确⽴的原则得到法律化、规范化，发挥宪法对党的执政活动的规范作⽤，以及对于国家治理法治化的作⽤。

总之，从修宪讨论的过程和结果来看，“序⾔”最后⼀⾃然段和“总纲”第5条从不同⾓度体现了党在宪法和法律范围内活动的原则要求，共同构成了党与宪法关系的规范依据。

从价值体系看，宪法通过两个表述对同⼀问题予以统⼀规范，则表明了执政党尊重、遵守宪法和法律的政治意志，也表明了宪法和法律在国家治理体系中的主导地位。

四、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的内涵
（⼀）“党必须在宪法和法律
的范围内活动”的主体
从语义上说，党章总纲提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求，意味着党负有遵守这⼀要求的义务，所有党员
从语义上说，党章总纲提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求，意味着党负有遵守这⼀要求的义务，所有党员要“模范遵守国家的法律法规”。

党是根据⾃⼰的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统⼀整体，由全体党员组成的组织，党的意志来⾃于全体党员的共同意志。

因此，每⼀名党员都负有维护并遵守宪法和法律的政治义务与法律义务。

党的⼋⼤和⼗⼆⼤通过的党章都把遵守宪法和法律列为党员应尽的义务之⼀。

在1982年宪法修改过程中，彭真指出，宪法修改草案中规定的“各政党”当然包括我们党，并且⾸先是我们党;“任何组织或者个⼈”当然包括我们党的组织、共产党员，并且⾸先是我们党的组织、共产党员。

显然，⽆论是作为党的成员还是作为公民，每⼀名党员都应当认真遵守宪法和法律。

这是党章和宪法的共同要求。

按照党章的规定，每名党员都必须编⼊党组织，参加党的组织⽣活，党员个⼈服从党的组织。

党的决策通过组织的⽅式由集体作出，个⼈不能凌驾于组织之上。

在具体⼯作中，党的各级组织，⽆论是各级领导机关还是最⾼领导机关，都要在宪法和法律的范围内开展⼯作。

这是党的组织制度的重要组成部分。

对此，习近平总书记强调指出：“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。

各级领导⼲部要带头依法办事，带头遵守法律。

各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别⼲部的重要条件。

”
作为马克思主义政党，中国共产党的中央领导机构具有⾼度的权威性，“全党服从党中央集中统⼀领导”。

党中央的权威来⾃于正确的理论和优良的作风，来⾃于对代表党和⼈民共同意志的宪法和法律的尊重与遵守。

习近平总书记指
出：“全党看着中央政治局，要求全党做到的，中央政治局⾸先要做到。

”党中央要带头守宪守法，勇于纠正违宪违法的⾏为。

如果党中央没有模范遵守宪法和法律，要求下级党组织和党员就没有说服⼒和号召⼒。

领导⼲部是守宪守法的关键少数。

落实党在宪法和法律的范围内活动这⼀党章要求和宪法原则，总体上是对全体党员的要求，⾸要的是对党中央的要求，重点是对领导⼲部、特别是⾼级领导⼲部这个关键少数的要求。

从党的中央组织到基层组织，从领导⼲部到每⼀名党员，都必须在宪法和法律的范围内活动，维护宪法的尊严，保证宪法的实施。

这是党对⼈民的庄严承诺，也是党和⼈民对每⼀名党员的基本要求。

（⼆）“党必须在宪法和法律
的范围内活动”的规范解释
1．党章的原则与宪法第5条的关系
党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定与宪法第5条中“⼀切国家机关和武装⼒量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

⼀切违反宪法和法律的⾏为，必须予以追究”的规定之间具有规范上的直接关联性，前者应当成为宪法第5条规定的解释基础。

⼀⽅⾯，宪法第5条将党章关于宪法与党的关系具体化、规范化，使之成为国家宪法上的原则，具有最⾼法律效⼒;另⼀⽅⾯党章通过宪法第5条规定，使党章的原则、《关于新形势下党内政治⽣活的若⼲准则》中规定的“党的各级组织和领导⼲部必须在宪法法律范围内活动”原则获得宪法效⼒，实现了《历史决议》、党章、《准则》与宪法之间的内在⼀致性。

在宪法第5条规定中“各政党”的表述，在其内涵上⾸先包括作为执政党的中国共产党，因此“各政党都必须遵守宪法和法律”的规定在规范体系上界定了宪法和法律作为中国共产党以及领导⼲部活动边界的规范属性，从⽽将党章中“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则上升为具体的宪法规范与宪法原则。

2018年3⽉11⽇通过的宪法修正案第36条在宪法第1条第2款后增写“中国共产党领导是中国特⾊社会主义最本质的特征”，使宪法规范中的党的领导的表述更加集中、更加明确，为更好地落实“党在宪法和法律范围内活动”原则提供了新的政治资源与规范依据，值得我们深⼊思考和研究。

2．“必须”的规范内涵
从宪法解释学的⾓度看，“可以”⼀般⽤来表⽰授权，“应当”⼀般⽤来设定义务。

其中，“可以”往往意味着“可以不”，“应当”则意味着唯⼀指引。

根据全国⼈⼤常委会法⼯委发布的《⽴法技术规范（试⾏）（⼀）》（法⼯委发[2009]62号）的规定，“应当”与“必须”的含义没有实质区别。

法律在表述义务性规范时，⼀般⽤“应当”，不⽤“必须”。

换⾔之，“必须”在⼀般⽴法中并不常见。

从某种程度上，“必须”是⼀个宪法“专⽤”的规范语词。

从“序⾔”到各具体章节，宪法中共有18处使⽤了“必须”。

如“序⾔”最后⼀句要求：“全国各族⼈民、⼀切国家机关和武装⼒量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，第32条第1款后半句规定：“在中国境内的外国⼈必须遵守中华⼈民共和国的法律”，等等。

根据⽂义的基本解释，这⼀原则中的“必须”具有唯⼀的引导性、规范性的表述，即党的所有活动都受宪法的约束，如果超越宪法的界限，其活动就会失去合宪性依据。

3．“范围”的规范内涵
在法律术语中，“范围”⼀词主要表⽰法律的“调整范围”、“适⽤范围”或“效⼒范围”，从⼴义上讲也即法律所调整社会关系的边界。

法律调整特定的社会关系，因此在积极的层⾯，“范围”⼀词明确了法律调整的有限性，与此同时，在消极层⾯
的边界。

法律调整特定的社会关系，因此在积极的层⾯，“范围”⼀词明确了法律调整的有限性，与此同时，在消极层⾯它也界定了受法律调整的对象的活动边界，若超出该范围则不受法律调整。

在该脉络之下，则“党在宪法和法律范围内活动”可以解释为，党的所有活动只能在宪法和法律的调整范围之内，不能超出这⼀范围⽽进⼊不受宪法和法律调整的领域之内。

对执政党来说，“全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的⾼度⾃觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是⾼度统⼀的”。

4．“宪法和法律”的规范内涵
“党必须在宪法和法律的范围内活动”的表述中同时出现了宪法和法律。

由于宪法和法律具有不同的性质和效⼒，在遵守的范围上两者也有不同的特点，不应因两者并列，⽽忽视两者在性质与功能的区别。

宪法是⽴国的基础，是以⼈民的名义制定出来的，规定国家的最重要、最基本的制度，是法律效⼒的来源，具有最⾼的法律地位。

作为执政党，党⾸先要遵守宪法，坚持宪法⾄上原则，牢固树⽴宪法观念，这是依宪执政的基本要求。

法律是否具有合宪性要经得起宪法考验，在推动法治，特别是改⾰开放的进程中，我们不能满⾜于获得合法性基础。

因此，这⼀原则中的“宪法和法律”并不是并列的规范，存在着明确的价值位阶与规范体系，其核⼼是以宪法为核⼼，树⽴宪法⾄上理念。

（三）“党必须在宪法和法律的
范围内活动”的效⼒
如前所述，作为政治原则表达的“党必须在宪法和法律的范围内活动”体现于1982年党章以及⼗⼆⼤报告。

党章所陈述
的“党必须在宪法和法律的范围内活动”当然具有政治承诺的意义，但在我国它不单纯是党的政治宣⽰。

党章和党代会报告虽然不属于国家法体系，不具有法律效⼒，但具有⼀定的规范性，具有政治上的约束⼒。

胡乔⽊在起草《历史决议》有关内容时，多次提出“党只能在宪法和法律的范围内活动”。

在《历史决议》和1982年党章中，胡乔⽊的这⼀表述变
为“党必须在宪法和法律的范围内活动”。

从“只能”到“必须”，⼀个词语的变化，体现了从价值判断到规范判断的转化。

从某种意义上说，党章在党内的规范体系中具有最⾼政治效⼒。

⽽且党并没有将政治承诺停留在党内规范的层⾯，⽽是通过宪法使之具有法律效⼒。

党在宪法和法律范围内活动原则不仅具有政治上的约束⼒，同时具有宪法上的规范效⼒。

党的守宪守法义务受到政治和法律的双重要求和双重保障。

在宪法规范的层⾯上，如前所述，“党必须在宪法和法律的范围内活动”分别体现在序⾔和总纲中。

“序⾔”最后⼀⾃然段由两个分句构成。

前⼀分句表明了宪法的根本法地位和最⾼法律效⼒。

后⼀分句是前⼀分句效⼒的具体表现，同时也是保障宪法实施的政治宣告。

与其他段落不同的是，“序⾔”最后⼀⾃然段并⾮历史事实的描述，已经具有明显的规范性特点，具有法律效⼒。

“总纲”第5条规定，各政党必须遵守宪法和法律、不得有超越宪法和法律的特权、⼀切违反宪法和法律的⾏为必须予以追究，这明确了党的守宪守法义务，提出了如违反宪法和法律，要承担违宪违法责任的问题。

这两处规定共同使得“党在宪法和法律范围内活动”的原则从政治⽴场转化为宪法规范，从⽽获得了国家法秩序中的约束⼒。

这种约束⼒还可以通过其他宪法条款的表达⽅式得到说明。

1982年宪法第5条对社会主义法制问题的规定，是过去宪法中不曾写过的。

第5条的重点在于政党、国家机关、组织、团体等要守宪守法，并未提及公民守法的问题。

公民当然负有遵守宪法和法律的义务，这在宪法其他条⽂中作出了规定，如第33条、第53条。

总纲第5条的表述，特别凸显了政党等组织体守宪守法的重要性。

“写各政党和各社会团体必须守法，实际上主要是指执政党。

执政党不以⾝作则遵守法律，法制就很难健全。

宪法还规定‘⼀切违反宪法和法律的⾏为，必须予以追究’，这两句话是在全国⼈⼤通过1982年宪法前⼀天的主席团会议上增加的。

由此可见全国⼈⼤代表对法制的重视。

”这⼀建议是由解放军代表团的代表在全国⼈⼤会议审议过程中提出来的，得到代表们的普遍赞同。

五、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规范要求
（⼀）党要尊重和遵守宪法
1982年党章和1982年宪法先后写⼊或者体现“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，明确了党与宪法、法律的关系。

“写各政党和各社会团体必须守法，实际上主要是指执政党。

执政党不以⾝作则遵守法律，法制就很难健全。

”⽆论是执政党还是参政党，都不能超越宪法⾏使权⼒，都必须尊重宪法、遵守宪法。

就执政党⽽⾔，宪法是党领导⼈民制定的，党也要领导⼈民遵守宪法。

宪法体现了党和⼈民的共同意志，如果党不尊重、不遵守宪法，就是违背了⾃⾝意志和⼈民共同意志。

作为执政党，中国共产党模范遵守宪法是保证宪法实施的基本前提。

如果执政党⾃⾝不遵守宪法，⽽要求其他组织和个⼈遵守宪法，这是难以实现的。

“在保证宪法的执⾏和遵守⽅⾯，共产党的领导作⽤是⼗分重要的。

党领导⼈民制定宪法，也领导⼈民坚定不移地实施宪法，⼀切党组织和党员的活动，都不能同宪法和法律相抵触，并且应该⽤⾃⼰的模范⾏动教育和引导全体⼈民严格遵守宪法和法律。

中国⼈民和中国共产党都已深知，宪法的尊严和权威关系到政治的安定和国家的命运，绝不容许对宪法根基进⾏任何损害。

”在落实宪法规定、维护宪法权威、加强宪法实施⽅⾯，党应当承担起带头、模范和表率的作⽤。

这既是党作为执政党的必然要求，也是国家治理体系法治化的必然要求。

（⼆）维护宪法权威与。