教育行政管理纠纷的可诉性浅析_以_特别权力关系理论_和_内部行政行为_为出发点

2011年6月（总第279期）
法制与经济
FAZHIYUJINGJI
NO.6，2011
(Cumulatively，NO.279)
[摘要]近几年来，教育行政管理纠纷在我国多有发生，但由于现实的种种原因，这类纠纷往往不能获得有效的解决。

教育问题与我们的生活息息相关，获得有效的教育行政管理纠纷的解决机制对每个公民具有重要意义。

本文主要将“特别权力关系”理论和“内部行政行为”作为出发点，探求二者与教育行政管理行为的内部联系，并结合法律规定，对教育行政管理纠纷的可诉性问题发表几点拙见。

[关键词]特别权力关系理论；内部行政行为；教育行政管理纠纷；可诉性
一、“特别权力关系”理论
（一）“特别权力关系”理论
“特别权力关系”理论最早由德国行政法学泰斗奥托·迈耶提出，他将特别权力关系定义为“经由行政权之单方措施，国家可合法地要求负担特别之义务”、“为有利于行政上特定目的的达成，使加入特别关系的个人，处于更加附属的地位”，此理论后被日本等国家和地区继承发展。

日本学者的一些观点，特别权力关系有以下一些特征。

首先，当事人地位不对等且行为相对人之义务是不确定的；其次，权力主体享有自定特别规则和实施相应惩戒的权力；最后，法律通常未将此类关系纠纷纳入诉讼的范围。

“特别权力关系”理论与“法律保留”原则是密切相关的，最早提出“法律保留”概念的是同样是奥托·迈耶。

根据迈耶的经典定义，法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除。

而他同时又提出，在特别权力关系之下，“无论是基于法律授权或者是基于个人的意愿,他认为这种关系既经成立，政府对个体往后之行为乃排除法律保留的适用”。

也就是说，特别权力关系之下，行政机关享有法的自由支配权。

特别权力关系作为公法所调整的法律关系，主要包括行政机关与公务员之间的行政职务关系、学校与学生之间的关系、监狱与在押犯人以及医院与病人之间的关系等。

本文重点需要讨论的是行政职务关系以及学校与学生之间的关系。

（二）“特别权力关系”理论的修订以及国内影响
从传统的特别权力关系理论来看，特别权力关系之下排除法律保留原则的适用，政府拥有很高的自由裁量权。

而在特别权力关系之中，往往有很多可能涉及到公民基本权利的问题，
如公务人员的任免、辞退，学生的入学、退学、学位证、毕业证的授予等等。

特别权力关系之相对人的基本权利，也可能受限制的排除法律保留原则的适用，且诉权被剥夺。

显然，随着社会的发展以及公民基本权利保障愈发受到重视的今天，这在一定程度上与宪法原则相抵触的理论已经不能再被完整适用。

大陆法系国家已经摆脱了“特别权力关系”理论的束缚，提出了区别于特别权力关系的其他主张。

从行政行为与行政诉讼的对接上看，继续采用特别权力关系理论已无实际意义。

但是在我国，目前仍受这一观念的影响。

根据“特别权力关系”理论我国对行政行为做出了内部行政行为的划分，并且内部行政行为不适用《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定。

①这也是讨论“特别权力关系”理论的现实意义所在。

二、我国的“内部行政行为”
在我国行政法理论界对行政行为有多种分类，以其相对人的身份为标准，可以分为内部行政行为和外部行政行为。

内部行政行为，未有统一的定义，一种观点认为它是指“行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。

”②从这个定义来看，只有当行政主体针对内部相对人，并且基于行政隶属关系而实施的行政行为才是内部行政行为。

而另一种观点指出，内部行政行为是在内部行政组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。

可以看出，后一种定义更加宽泛，同样是行政主体作出的只针对内部相对人产生效力的行为，但是后者强调的是“内部组织管理过程中”，而非以行政隶属关系为前提。

对于内部行政行为的具体内容，我国法律没有给予明确的界定。

而内部行政行为的可诉性问题，理论界也一直争议不断。

根据我国《行政诉讼法》第12条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。

”我国法律只强调了国家机关对行政工作人员的奖惩、任免等这类内部行政行为，并且未将这类范围纳入我国行政诉讼法的范围。

那公立学校对学生的处分行为是否属于内部行政行为？我国对内部行政行为不可提起行政诉讼是否合理？教育行政纠纷又是否可诉？
三、教育行政管理行为
（一）公立学校地位、权力、以及学校与学生之间的关系
关于公立学校是否具有行政主体的法律地位，我国理论界
教育行政管理纠纷的可诉性浅析
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—以“特别权力关系理论”和“内部行政行为”为出发点
肖瑶许东伟玄璇
（北京师范大学法学院，北京100875）
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有着不同的观点。

首先，基于特别权力关系理论，学校属于教育行政主体已不用多说。

其次，根据我国《教育法》第21条、22条以及第28条的规定可以明显看出，国家赋予了学校一系列的管理、处分等权力，这些权力具有明显的单方意志性，符合行政权力的基本特征，因而学校的这些权力应属于教育行政权力。

因此，学校作为行政行为的主体，与学生之间形成了一种教育行政管理关系。

教育行政管理关系是指教育行政主体在行使教育行政管理职权过程中与行政管理相对人之间发生的各种权利义务关系。

由于此关系中也可能包括国家教育行政机关与学校的管理关系，因此对本文所说教育行政管理关系仅指公立学校和学生之间的关系。

“在学校特定的环境中，学生需要接受学校的管理，学校有制定内部规则、制裁管束学生的权力，甚至可以将学生开除学校，从根本上改变其法律地位。

”③
（二）教育行政管理行为与内部行政行为
在上文中提到对于内部行政行为有两种不完全相同的定义，笔者认为后一种定义更为合理。

它强调内部行政行为是在内部行政组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。

学校作为法律授权的行政主体，被国家赋予一系列行政权力，而这些权力的行使仅对管理关系内部发生效力，这样，就可以把学校对学生的部分管理行为纳入了内部行政行为的范畴。

这样的合理性在于，明确了教育行政行为的法律性质，将其与特别权力关系理论与我国的内部行政行为结合在一起，为教育行政纠纷的合理解决寻找到行政法理依据。

四、上述理论与我国现状的结合——
—寻找纠纷的来源
（一）教育行政管理纠纷现状分析
以“田永退学案”、“刘文燕诉北京大学博士学位授予案”等为代表，教育行政管理纠纷日渐增多。

有的是一些不涉及学生基本权利和非重要事项对违规学生所给予的惩戒，如警告、记过、记大过等；有的则涉及严重惩戒纠纷，学生因为违反纪律管理规定，如考试作弊、打架斗殴等，学校所给予的留校察看、开除学籍等处分；还有就是有关学位证书的授予等。

（二）学校行使行政处分权力的法律依据
上文中已经指出，学校的权力来自于法律授权，根据我国《教育法》第21条、第22条、第28条的系列规定，高校拥有招生权，学籍管理、奖励、处分权，颁发学位证书权，聘任教师及其奖励处分权等一系列权利。

依据这些法律规定，学校往往制定一系列“校规”，这些校规通常规定了关于学位授予、开除学籍等的详细规则，学校根据这些规则作出管理行为。

这里值得深入思考的是，国家授予学校这些处分权力是否合理？这还需要回到“特别权力关系”理论再予说明。

（三）“特别权力关系”理论适用的不合理性——
—救济方式的缺失
上文中已经指出，基于“特别权力关系”理论排除司法审查，我国的内部行政行为未被纳入可提起行政诉讼的范围，不适用《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定。

同样，寻遍各个相关法律，也未找到学生可以对教育行政管理行为提起行政诉讼的法律依据。

根据《教育法》第42条的规定受教育者享有下列权利：
“（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。

”作为保护教育行政关系的专门法律，它也仅仅赋予了学生对学校的处分行为“申诉”的权利。

随着宪政理论、人权保障和依法治国理论的发展，二战以后在世界各国致力于实现实质法治原则的背景下，“特别权力关系”理论遭到了普遍的批评。

④学校对学生开除学籍、行政机关对公务员的处分行为都可能涉及公民受教育权、劳动权等基本权利。

特别权利关系理论排除司法审查，然而保障公民的基本权利是当今社会的发展主流，行政控权已经是行政法的重要目标，行政权力的行使如果会侵犯到公民受宪法保障的基本权利，这显然是不被提倡的。

最早适用此理论的德、日两国，早已随着时代的发展，修正了这个的理论。

而我国在立法上，仍然受此理论的影响，作出了内部行政行为的划分。

于是，不管是行政职权行为还是学校对学生的处分行为，都被排除在行政诉讼之外。

学校对学生的处分行为，学生只能以“申诉”的方式获得救济，并往往以“申诉无果”收尾。

五、总结——
—教育行政管理纠纷可诉性
上文对“特别权力关系”理论、我国的内部行政行为与教育行政管理行为三者之间的关系进行了阐述。

笔者一再强调，“特别权力关系”理论排除法律保留的适用，不利于权利保障，已经不能适应现在社会需求，划分“内部行政行为”的理论基础已经动摇，不可对“内部行政行为”提起行政诉讼的现状亟待改变。

同样，学校与学生的关系，也应该站在一个新立场来看待。

因此，在学校对学生行使的管理行为中，除涉及人身权财产权行为可以提起诉讼外，内部行政行为也应当被纳入《行政诉讼法》中的可诉范围。

[注释]
①②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社（第三版），第183页。

③马怀德：“公务法人研究”，/fxy/con tent/2007-04/27/content_607806.htm?node=60742010年5月4日9时访问。

④金国华主编：《教育行政法新论》，中国政法大学出版社2008年版，第21页。

[作者简介]肖瑶、许东伟、玄璇，北京师范大学法学院。

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