建筑安全生产差异化监管方式研究_何厚全
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CONSTRUCTION ECONOMY
2011 年第 10 期（总第 348 期） 项 目 管 理
化，安全监管系统的任务就是及
时地发现这些变化，预测其趋势
和后果，及时调整“差异化监管”
中对监管对象的关注程度，同时
相应地调整监管方案，甚至依照
法律做出处罚。 2.2.3 差 异 化 安 全 监 管 以 建 筑 工程安全评价为核心
近年来，随着国民经济的快速发展，我国的工程建设 也步入了高峰期，工程建设规模不断扩大，这就要求工程 安全监管能力也应与之相匹配。然而，安全监管人员相对 短缺的矛盾严重制约了监管能力的提高，且这种情况在短 时间内很难解决。因此，在现有的条件下，应用差异化管理 方法，对工程项目实施有效的监督和管理，确保工程和人 员安全，成为提高工程项目安全监管效果的必然途径。
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CONSTRUCTION ECONOMY
2011 年第 10 期（总第 348 期） 项 目 管 理
表3 不同安全级别项目的安全监督方式对应表
实体安全性 安全方案
监管、 强 上报
行业 组织
施工单位 设备
实体安全性
检查 弱
施工 单位
内部管理人员 施工人员 工程实体
实体安全性 施工行为
监管 强
施工 企业
施工单位
安全管理体系职能履行 巡查 中
实体安全性
保险 机构
施工单位 施工企业
安全管理体系职能履行 巡查 弱
实体安全性
社会
工程建设
安全管理体系职能履行 巡查 弱
技术方案
的前因，安全监督体系是为整个安全系统提供约束和外围 动力，这三者相互制约，共同构成工程安全生产系统。本文 据此设计了建筑项目安全评价指标体系（表 1）。可采取模 糊综合评价方法，对四项指标进行综合评定。
项目安全度按照评价结果分为五个等级，级别越低代 表项目的危险程度越高，并在信息平台中用蓝、绿、黄、橙、 红五种颜色标识。安全评价结果能识别监督控制关键点 和危险因素，有助于安全监督信息平台自动调整监督方 案，并安排适当的监督力量对危险行为进行查处。 3.2 监管主体的差异性
[摘 要] 为了缓解我国建筑安全生产监督资源短缺的矛盾，提出差异化安全监管的概念和流程，并从监管
任务的差异性和监管主体的差异性两个方面展开研究， 提出差异化安全监管方案和安全监管信
息系统模式，以优化现有安全监管体系，提高安全监管效果。
[关键词] 建筑安全；监管；差异化；信息系统
Abstract: To relieve the problem of great shortage of resources in Chinese construction safety supervision, the pa－
sion and a differentiated safety supervision program to raise the effects of construction safety supervision by optimiz－
ing the existing construction safety supervision system.
图2 建筑工程安全监管体系
对象。企业管理层与项目管理层间的监督关系是依据内 部承包合同或承包合同一一对应的，社会监督层和行政监 督层对其所有下层主体实行全面监督。
位于不同层面的监管主体在监管对象、监督内容、监 督手段、资源投入和监管强度上有显著差异，具体见表2。
4 差异化安全监管方案
差异化监管是指对于不同区域、不同项目、不同参与主
监管任务差异性的区分有利于人们将影响安全的关 键控制点与一般项目区分开来，为制定有针对性的监管方
有关单位对特定建筑安全生产项目进行的监督管理。两 体系的交界面在建筑安全生产监管机构。本文主要探讨 对特定项目的安全监管，所以，这里的监管体系指的是微 观层面的监管体系。
微观层面的安全监管体系各主体在体系中扮演的角 色各不相同，根据安全监管体系和监督链条，可分为四个 层面（见图 2），外层组织是内层组织的外部监督，内层组 织的管理体系既是组织内部监督，又是外层组织监督的
括危险信号（信息）在内的安全监管信息的获取过程。这 些信息按性质分为三个层面：实体信息、安全保证体系信 息和监管信息。
建筑安全监管信息流程见图 1。安全监管评价和任务 分派系统针对不同工程危险源、不同时间段和不同监管主 体预设规范化的监管信息检验表，分发到各安监主体后分 别进行现场监督并填写和上报。安全监管评价和任务分 派系统收到各监督信息后可自动识别安全系统的危险信 号，综合评价监管对象的危险度系数，并据此调整监管方 案，形成不同监管主体下一步的监管信息表，开始下一次 监督循环。建筑安全监管体系是一个虚拟组织，在安全法 规框架下协同完成监督工作。 2.2 差异化安全监管的特点 2.2.1 差异化安全监管以监管的有效性为目的
建筑安全监管体系有宏观层面和微观层面之分。宏
建筑 安全 生产 风险
技术（实体） 风险
安全保证 体系风险
监管风险
劳动保护 专项安全方案
执行效果 制度风险 管理人员风险 工人风险 执行效果 监理到位率 企业层到位率 政府监管到位率 社会监管到位率
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CONSTRUCTION ECONOMY
项目管理
2011 年第 10 期（总第 348 期）
层面 各方责任主体
勘察 施工单位
设计单位
实体安全性
检查 弱
图3 安全监督时点 凡是监督时点上的监督任务必须以所有监督主体 参与的全面监管和全员监管的方式进行，非时点上的监 督可采取日常定期巡查监督的方式，由各监督主体协调 进行。 4.2 基于安全评价结果的差异化安全监管方案 基于安全评价结果的差异化监督分为监督方式的差 异化和监督主体安排上的差异化。所有的建筑施工项目 依据危险性等级被划分为五个级别，每一级别的项目安全 监督工作与一种监督方式相对应，如一级安全监管项目的 现场危险事故发生概率很低，安全监督以日常监督为主，但 各监督主体的监督频率和监督内容应有差别。差异化监 督方案的具体监督方式见表 3。 4.3 基于不同监督主体的监督方案 在监督体系内部，各监督主体都在法律和工程合同的 职责范围内行使自己的监督权利。他们在体系内的角色 不同，责任范围有差异，安全监督在其工作中的占比也不 一样。按照图 2 所示的监督体系由下向上，监督主体的责 任逐渐由工程实体安全监管责任和安全保证体系监管责 任向单纯监管责任转变，监督的频次也逐步减少。我国现 有安全监管法规对各监督主体的监督频次要求是安全监 管项目现场的单位要每日巡查，施工企业和监理企业一 般要求三个月巡查一次。差异化安全监督则对不同的监 督主体有不同的监督频次要求，且在全过程中，监督频次 还会因项目安全情况而调整。 4.4 监督方案的系统化集成 总的来说，差异化监管方案应综合考虑上述三个方 面的因素而统一制定，用系统的方法表示（见图 4）。图中
监管 主体
政府 安全 监管 机构
建设 单位
表 2 各监管主体差异汇总
监管对象
监管内容
全面监管：
工程建设各方 责任主体 工程实体
资质审查 安全管理体系 职能履行 机械、设备
实体安全性
施工单位 勘察设计单位
监理单位
全面监管
监管 监管 方式 强度
监管、 巡查、 强 检查、 抽查
监管 弱
监理 单位
施工单位 工程实体
目标层
表1 建筑项目安全评价指标体系
因素层
子因素层
评价值 高中低
案提供依据。
项目性质
为了评价安全监管任务的差异性，本文从系统角度 将工程安全系统划分为三个层面：工程安全技术体系、安
基本情况
承包企业信誉 项目进展情况
全生产保证体系和安全生产监督体系。其中工程安全技
承包企业资质
术体系决定了工程的本质安全，安全保证体系是技术体系
所谓差异化安全监管，就是根据工程监管主体的差异 以及工程安全监管任务的不同，按照不同的管理方法和监管 力度对工程项目进行分类监管。差异化管理是现代企业管理 的先进理念之一。这种“面向对象”的管理模式是现代化科学 管理的基本要求，是建立在多元思维基础上的精致管理，是 对各项管理工作“划一”的无差别化做法的“反动”。
2 差异化安全监管的信息流程和特点
2.1 差异化安全监管的信息流程 差异化监管以对信息的充分掌握为前提，对信息量
的要求较高，所收集的信息务必要全面、全过程、动态地反 映安全系统的危险度和监管主体的状态。同时，差异化安 全监管模式的良好运作还要求这些信息的有秩序流动。
这就要求对建筑安全监管的信息流程进行详细的研究。 我国的建筑安全生产监管的过程实际上就是一个
键因素，安全监管的关键控制点
就是指危险程度较高的项目。安
全评价系统的功能就是收集监管 主体反馈的信息，按照既定程序
图1 建筑安全生产差异化监管信息流程
得出项目的危险性等级，再将评价结果传递到监管方案及 观层面的监管体系是指各级人民政府、建设行政主管部门
per puts forward the concept and procedure of differentiated safety management. Through the research on difference
of supervision tasks and difference between supervisors, it proposes an information system mode of safety supervi－
任务分派系统，进入下一个监管循环。
及其授权的建筑安全生产监管机构。微观层面的安全监
3 安全监管差异化的内容
管体系指建筑安全生产监管机构、建设单位、施工企业、监 理企业、勘察设计企业、行业组织、中介机构、保险机构等
从监管系统的构成因素区分，安全监管的差异性体 现在两个方面：（1）监管任务的差异性。建筑安全生产监管 的对象是建设项目，建设项目的唯一性（施工过程、设备、 材料、施工队伍、施工企业、环境等）决定了任何两个项目 间均存在差异性；（2）监管主体的差异性。各安全监管主体 （包括 建 设 单 位 、设 计 单 位 、监 理 单 位 、施 工 单 位 等）都 是 按法律和合同规定的职责行使监管职能，各主体在职责、 工作内容、工作程序上差异很大。 3.1 监管任务的差异性
改进安全监管“一刀切”，各主体职能重叠，非关键控 制点重复监管，关键控制点又投入不足的作法，使有限的 监管力量用在关键控制点的监管上，从而在不增加监管投 入的情况下提高监管的有效性。 2.2.2 差异化安全监管是一个动态过程
安全监管对象的环境、技术和行为随工作时间而变
*课 题 来 源 ：国 家 住 房 和 城 乡 建 设 部 项 目 （2010-K9-20 ） [作者简介] 何厚全，男，生于1975年，河南光山县人，讲师，博士，主要研究方向：项目管理、物业管理。
体、不同实施环节，施工难易程度不同，应抓住重点环节、重 点工程、重点内容，采用不同的监管力度和监管方案。 4.1 基于项目全过程不同时点的差异化安全监管方案
建筑安全监管任务总体上分一般安全监管和危险性 较大的分部分项工程监管两大类。对于一般安全监管任 务来说，只需以日常监督的方式对待，在特殊环境条件下 采取专项监督的方式。但对于危险性较大的分部分项工 程则需要考虑一些特殊时点上的监督差异。建筑安全生 产的特殊时点指安全生产全过程中对于安全系统的危险 性有较大影响的关键环节或时点，需要强化监督的时点 详见图 3。
Key words: construction safety; supervision management; differentiation; information system
[中图分类号] F407.9
[文献标识码] B
[文章编号] 1002-851X（2011）10-0051-04
1 差异化安全监管的概念
DOI:10.14181/ki.1002-851x.2011.10.003
CONSTRUCTION ECONOMY
项目管理
2011 年第 10 期（总第 348 期）
建筑安全生产差异化监管方式研究*
■ 何厚全1 ， 张建坤1 ， 杨 岭2 ， 李林芝1 ， 李 昊1
（1.东南大学土木工程学院， 江苏 南京 210096；2.南京市建筑安全生产监督站， 江苏 南京 210018）
CONSTRUCTION ECONOMY
2011 年第 10 期（总第 348 期） 项 目 管 理
化，安全监管系统的任务就是及
时地发现这些变化，预测其趋势
和后果，及时调整“差异化监管”
中对监管对象的关注程度，同时
相应地调整监管方案，甚至依照
法律做出处罚。 2.2.3 差 异 化 安 全 监 管 以 建 筑 工程安全评价为核心
近年来，随着国民经济的快速发展，我国的工程建设 也步入了高峰期，工程建设规模不断扩大，这就要求工程 安全监管能力也应与之相匹配。然而，安全监管人员相对 短缺的矛盾严重制约了监管能力的提高，且这种情况在短 时间内很难解决。因此，在现有的条件下，应用差异化管理 方法，对工程项目实施有效的监督和管理，确保工程和人 员安全，成为提高工程项目安全监管效果的必然途径。
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CONSTRUCTION ECONOMY
2011 年第 10 期（总第 348 期） 项 目 管 理
表3 不同安全级别项目的安全监督方式对应表
实体安全性 安全方案
监管、 强 上报
行业 组织
施工单位 设备
实体安全性
检查 弱
施工 单位
内部管理人员 施工人员 工程实体
实体安全性 施工行为
监管 强
施工 企业
施工单位
安全管理体系职能履行 巡查 中
实体安全性
保险 机构
施工单位 施工企业
安全管理体系职能履行 巡查 弱
实体安全性
社会
工程建设
安全管理体系职能履行 巡查 弱
技术方案
的前因，安全监督体系是为整个安全系统提供约束和外围 动力，这三者相互制约，共同构成工程安全生产系统。本文 据此设计了建筑项目安全评价指标体系（表 1）。可采取模 糊综合评价方法，对四项指标进行综合评定。
项目安全度按照评价结果分为五个等级，级别越低代 表项目的危险程度越高，并在信息平台中用蓝、绿、黄、橙、 红五种颜色标识。安全评价结果能识别监督控制关键点 和危险因素，有助于安全监督信息平台自动调整监督方 案，并安排适当的监督力量对危险行为进行查处。 3.2 监管主体的差异性
[摘 要] 为了缓解我国建筑安全生产监督资源短缺的矛盾，提出差异化安全监管的概念和流程，并从监管
任务的差异性和监管主体的差异性两个方面展开研究， 提出差异化安全监管方案和安全监管信
息系统模式，以优化现有安全监管体系，提高安全监管效果。
[关键词] 建筑安全；监管；差异化；信息系统
Abstract: To relieve the problem of great shortage of resources in Chinese construction safety supervision, the pa－
sion and a differentiated safety supervision program to raise the effects of construction safety supervision by optimiz－
ing the existing construction safety supervision system.
图2 建筑工程安全监管体系
对象。企业管理层与项目管理层间的监督关系是依据内 部承包合同或承包合同一一对应的，社会监督层和行政监 督层对其所有下层主体实行全面监督。
位于不同层面的监管主体在监管对象、监督内容、监 督手段、资源投入和监管强度上有显著差异，具体见表2。
4 差异化安全监管方案
差异化监管是指对于不同区域、不同项目、不同参与主
监管任务差异性的区分有利于人们将影响安全的关 键控制点与一般项目区分开来，为制定有针对性的监管方
有关单位对特定建筑安全生产项目进行的监督管理。两 体系的交界面在建筑安全生产监管机构。本文主要探讨 对特定项目的安全监管，所以，这里的监管体系指的是微 观层面的监管体系。
微观层面的安全监管体系各主体在体系中扮演的角 色各不相同，根据安全监管体系和监督链条，可分为四个 层面（见图 2），外层组织是内层组织的外部监督，内层组 织的管理体系既是组织内部监督，又是外层组织监督的
括危险信号（信息）在内的安全监管信息的获取过程。这 些信息按性质分为三个层面：实体信息、安全保证体系信 息和监管信息。
建筑安全监管信息流程见图 1。安全监管评价和任务 分派系统针对不同工程危险源、不同时间段和不同监管主 体预设规范化的监管信息检验表，分发到各安监主体后分 别进行现场监督并填写和上报。安全监管评价和任务分 派系统收到各监督信息后可自动识别安全系统的危险信 号，综合评价监管对象的危险度系数，并据此调整监管方 案，形成不同监管主体下一步的监管信息表，开始下一次 监督循环。建筑安全监管体系是一个虚拟组织，在安全法 规框架下协同完成监督工作。 2.2 差异化安全监管的特点 2.2.1 差异化安全监管以监管的有效性为目的
建筑安全监管体系有宏观层面和微观层面之分。宏
建筑 安全 生产 风险
技术（实体） 风险
安全保证 体系风险
监管风险
劳动保护 专项安全方案
执行效果 制度风险 管理人员风险 工人风险 执行效果 监理到位率 企业层到位率 政府监管到位率 社会监管到位率
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项目管理
2011 年第 10 期（总第 348 期）
层面 各方责任主体
勘察 施工单位
设计单位
实体安全性
检查 弱
图3 安全监督时点 凡是监督时点上的监督任务必须以所有监督主体 参与的全面监管和全员监管的方式进行，非时点上的监 督可采取日常定期巡查监督的方式，由各监督主体协调 进行。 4.2 基于安全评价结果的差异化安全监管方案 基于安全评价结果的差异化监督分为监督方式的差 异化和监督主体安排上的差异化。所有的建筑施工项目 依据危险性等级被划分为五个级别，每一级别的项目安全 监督工作与一种监督方式相对应，如一级安全监管项目的 现场危险事故发生概率很低，安全监督以日常监督为主，但 各监督主体的监督频率和监督内容应有差别。差异化监 督方案的具体监督方式见表 3。 4.3 基于不同监督主体的监督方案 在监督体系内部，各监督主体都在法律和工程合同的 职责范围内行使自己的监督权利。他们在体系内的角色 不同，责任范围有差异，安全监督在其工作中的占比也不 一样。按照图 2 所示的监督体系由下向上，监督主体的责 任逐渐由工程实体安全监管责任和安全保证体系监管责 任向单纯监管责任转变，监督的频次也逐步减少。我国现 有安全监管法规对各监督主体的监督频次要求是安全监 管项目现场的单位要每日巡查，施工企业和监理企业一 般要求三个月巡查一次。差异化安全监督则对不同的监 督主体有不同的监督频次要求，且在全过程中，监督频次 还会因项目安全情况而调整。 4.4 监督方案的系统化集成 总的来说，差异化监管方案应综合考虑上述三个方 面的因素而统一制定，用系统的方法表示（见图 4）。图中
监管 主体
政府 安全 监管 机构
建设 单位
表 2 各监管主体差异汇总
监管对象
监管内容
全面监管：
工程建设各方 责任主体 工程实体
资质审查 安全管理体系 职能履行 机械、设备
实体安全性
施工单位 勘察设计单位
监理单位
全面监管
监管 监管 方式 强度
监管、 巡查、 强 检查、 抽查
监管 弱
监理 单位
施工单位 工程实体
目标层
表1 建筑项目安全评价指标体系
因素层
子因素层
评价值 高中低
案提供依据。
项目性质
为了评价安全监管任务的差异性，本文从系统角度 将工程安全系统划分为三个层面：工程安全技术体系、安
基本情况
承包企业信誉 项目进展情况
全生产保证体系和安全生产监督体系。其中工程安全技
承包企业资质
术体系决定了工程的本质安全，安全保证体系是技术体系
所谓差异化安全监管，就是根据工程监管主体的差异 以及工程安全监管任务的不同，按照不同的管理方法和监管 力度对工程项目进行分类监管。差异化管理是现代企业管理 的先进理念之一。这种“面向对象”的管理模式是现代化科学 管理的基本要求，是建立在多元思维基础上的精致管理，是 对各项管理工作“划一”的无差别化做法的“反动”。
2 差异化安全监管的信息流程和特点
2.1 差异化安全监管的信息流程 差异化监管以对信息的充分掌握为前提，对信息量
的要求较高，所收集的信息务必要全面、全过程、动态地反 映安全系统的危险度和监管主体的状态。同时，差异化安 全监管模式的良好运作还要求这些信息的有秩序流动。
这就要求对建筑安全监管的信息流程进行详细的研究。 我国的建筑安全生产监管的过程实际上就是一个
键因素，安全监管的关键控制点
就是指危险程度较高的项目。安
全评价系统的功能就是收集监管 主体反馈的信息，按照既定程序
图1 建筑安全生产差异化监管信息流程
得出项目的危险性等级，再将评价结果传递到监管方案及 观层面的监管体系是指各级人民政府、建设行政主管部门
per puts forward the concept and procedure of differentiated safety management. Through the research on difference
of supervision tasks and difference between supervisors, it proposes an information system mode of safety supervi－
任务分派系统，进入下一个监管循环。
及其授权的建筑安全生产监管机构。微观层面的安全监
3 安全监管差异化的内容
管体系指建筑安全生产监管机构、建设单位、施工企业、监 理企业、勘察设计企业、行业组织、中介机构、保险机构等
从监管系统的构成因素区分，安全监管的差异性体 现在两个方面：（1）监管任务的差异性。建筑安全生产监管 的对象是建设项目，建设项目的唯一性（施工过程、设备、 材料、施工队伍、施工企业、环境等）决定了任何两个项目 间均存在差异性；（2）监管主体的差异性。各安全监管主体 （包括 建 设 单 位 、设 计 单 位 、监 理 单 位 、施 工 单 位 等）都 是 按法律和合同规定的职责行使监管职能，各主体在职责、 工作内容、工作程序上差异很大。 3.1 监管任务的差异性
改进安全监管“一刀切”，各主体职能重叠，非关键控 制点重复监管，关键控制点又投入不足的作法，使有限的 监管力量用在关键控制点的监管上，从而在不增加监管投 入的情况下提高监管的有效性。 2.2.2 差异化安全监管是一个动态过程
安全监管对象的环境、技术和行为随工作时间而变
*课 题 来 源 ：国 家 住 房 和 城 乡 建 设 部 项 目 （2010-K9-20 ） [作者简介] 何厚全，男，生于1975年，河南光山县人，讲师，博士，主要研究方向：项目管理、物业管理。
体、不同实施环节，施工难易程度不同，应抓住重点环节、重 点工程、重点内容，采用不同的监管力度和监管方案。 4.1 基于项目全过程不同时点的差异化安全监管方案
建筑安全监管任务总体上分一般安全监管和危险性 较大的分部分项工程监管两大类。对于一般安全监管任 务来说，只需以日常监督的方式对待，在特殊环境条件下 采取专项监督的方式。但对于危险性较大的分部分项工 程则需要考虑一些特殊时点上的监督差异。建筑安全生 产的特殊时点指安全生产全过程中对于安全系统的危险 性有较大影响的关键环节或时点，需要强化监督的时点 详见图 3。
Key words: construction safety; supervision management; differentiation; information system
[中图分类号] F407.9
[文献标识码] B
[文章编号] 1002-851X（2011）10-0051-04
1 差异化安全监管的概念
DOI:10.14181/ki.1002-851x.2011.10.003
CONSTRUCTION ECONOMY
项目管理
2011 年第 10 期（总第 348 期）
建筑安全生产差异化监管方式研究*
■ 何厚全1 ， 张建坤1 ， 杨 岭2 ， 李林芝1 ， 李 昊1
（1.东南大学土木工程学院， 江苏 南京 210096；2.南京市建筑安全生产监督站， 江苏 南京 210018）