政府责任场域中的悖论空间

作为一个分析范畴,
政府责任就是由政府机
关及其公务员以及与之相互关联的各种行动者及其互动关系构成的行动结构,
其轴心是行政权力
以及围绕行政权力而形成的相关行动者的权力(权利)、责任(义务)与利益关系,其焦点则是掌握和行使行政权力的政府机关及其公务员。

责任是一种关系性质的社会建构。

“责任和职责暗示了一
对行为者———必须有负责的对象。

”[1]
(P350)“负责”的概念内在地是从一个主体指涉到另一个主体,
即必须包含着“谁就什么事情对(或向)谁负责”的关系性结构。

政府责任既是由行动者和与其相关的制度规则建构起来的关系结构,也是在不同行
动者的互动关系中得以实现的。

然而,
不但政府机关及其公务员和行政权力
本身的性质使得难以为其确立恰如其分的责任,而且政府责任场域中的结构和关系也制约着政府责任的顺利实现。

一些自相矛盾的行动逻辑、模棱两可的两难选择和悖论性的命题,
从根本上抑制
了一种完整、连贯和精确的政府责任体系的形成,也限制了政府的履责能力,模糊了责任的界限和范围,抑制了权力监督的效果,增加了行动和选择
的矛盾性等。

就此而言,政府责任面临的问题是行动者、规则系统及行动者之间的互动关系所固有
的,是内在而非外在的,是必然的而非偶然的。

这些问题所形成的实际境况,构成了本文所称的“政府责任场域中的悖论空间”。

一、政府行动者的主体悖论
政府责任是对行政权力和行政行为的质的规定性。

掌握和行使行政权力并做出行政行为的行动者是政府机关及其公务员。

因此,政府责任能
否得到顺利地实现,首先取决于政府机关及其公
务员,也即政府行动者的性质和状况。

(一)政府及其权力的两重性
政府是公共治理必不可少的制度安排和行动工具,“只要社会上有政治冲突———一种分配社会上有价值东西的争议普遍存在,政府也普遍存
在。

”[2]
(P7)但强大的政府权力又蕴藏着权力滥用的
巨大危险,
虽然社会可以设计各种制度来减少这
种危险,但决不可能根绝这种危险。

总之是,没有政府办不成事,
有了政府又会有很多麻烦。

人类
既需要政府来组织公共物品的生产或供给,但又必须防范政府组织的危害和弊端。

进一步说,政府两面性的实质是权力的两重性。

行政权力既可以被用来为人民服务,谋取公共利益,创造公共价值,也能用之于谋取掌握和行使行政权力的政府机关及其公务员的私利,
或为某些社会群体谋取
[收稿日期]2007-12-15
[基金项目]浙江省哲学社会科学规划重点课题(项目编号:07CGZZ004ZG )阶段性成果。

[作者简介]韩志明(1977-),男,湖南永州人,法学博士,浙江大学公共管理学院讲师,浙江大学理论经济学博士后流动站博士后,主要研究方向:公共行政理论,地方政府治理,公共政策分析。

政府责任场域中的悖论空间
韩志明
(浙江大学公共管理学院,浙江杭州310027)
[摘
要]责任是一种关系性的社会建构。

政府责任的场域就是由政府机关及其公务员以及与之相关联的各
种行动者及其互动关系构成的分析范畴,其中充满了各种自相矛盾的行动逻辑、模棱两可的两难选择和悖论性的命题。

它们共同构成了政府责任场域中的悖论空间。

为更好地理解和解释政府责任的实际处境,可以政府机关及其公务员为分析焦点,从行动者、规则系统和互动关系三个基本方面对这一问题空间进行勾勒和描述。

[关
键
词]政府责任;政府机关及其公务员;行政权力;悖论
[中图分类号]D630[文献标识码]A
[文章编号]1003-5478(2008)03-0050-06
长白学刊2008年第3期
总第141期
CHANGBA IJ OURNAL No.32008
S um No.141
C
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不正当利益。

而且,权力内在地具有膨胀性、扩张性、侵犯性和易于腐化的特点,而人又是容易犯错误的。

因此,对于每一种被建构起来的政府权力,以及为此而设置的机构、职位和公务员,都必须要辅之以相应的约束和制裁手段,使之受到责任的约束,以服务于正当的目的。

这就从根本上规定了政府责任的根本任务,即防止行政权力的滥用和腐败。

(二)政府的碎片化结构
政府不是铁板一块、整齐划一的整体,“官僚机构并不像它有时被勾画成的一个简单的、单一的物象。

”[3](P1)不同级别的政府之间、同级政府之间以及政府的不同机构或部门之间,在组织结构、人员构成、权力网络、行动方式、运用的资源、专业技能、政策倾向以及对待公民的方式上,都存在着巨大的差异。

分散的机构各自承担着支离破碎的民主责任,有着截然不同的绩效表现和责任品格,并且,不同机构权力的分立和相互制约还是责任控制的手段。

这样,碎片化的政府结构就自然导致了责任的多样化和异质性:不同的机构和个人对不同的事务负有责任,一些政府机关和公务员要比另一些政府机关和公务员要更加负责任。

而且,在政府内部的权力制约体系中,负责任的行为与不负责任的行为还会形成针锋相对、相互抵消的局面。

政府的碎片化结构也意味着,没有完全相同、普遍适用的履行责任的方式,也没有放之四海而皆准的控制责任的手段,而只能根据组织的性质、机构的任务和职位的性质等来确立适当的责任标准,选择恰当的责任工具。

(三)行政动机的内在悖论
公务员的动机问题从来是理论争论的焦点。

不同的回答演绎出不同的行政哲学,并推导出不同的管理制度和控制方法。

不同的人性假设在不同的历史时期曾占据了理论研究的主导位置,但现实却从不遵循任何单一的假设。

人的动机是极其复杂的,并存在着巨大的个体差异。

事实上,公务员队伍中从来不乏具有无私奉献精神的人,但政府机关中又充斥着各种以权谋私、假公济私和贪污腐化的行为。

并且,个人往往是复杂动机的混合物,在不同的条件或情境中,他既可能非常自私自利,也可能表现得大公无私。

由此,政府责任的人性悖论在于:如果行政人都是天使,就不需要责任制度了?而如果行政人都是“无赖”,那设计怎样的制度安排才能将他们的理性自利导向对公共利益作出合理的贡献呢?甚至这根本就是一个不能完成的任务呢?由此延伸出来的另一个问题,即
政府机构是否具有自利性?如果政府机构没有自
利性,那么如何才能解释政府机关中的本位主义、
部门利益呢?而如果政府机构有自利性,又如何
能使之服务于公共利益而非机构或部门的利益?
(四)职能和权力的膨胀
政府活动的实质是行政权力的行使和运用。

每个政府机关都根据职能设置了一定的职位,并
配备了必要的权力和资源。

但是,由于对组织职
能缺乏自动的和有效的抑制,任何组织都有强烈
的扩张倾向。

官僚体制的自组织性更是决定了其
具有增长和扩张的自然属性,“而不管是否真正存
在服务的需要”。

[4](P18)而且,每一个强大的官僚机
构都希望按照自己的意志去塑造世界,也都有着
发展自主权的倾向。

实际上,公众习惯于将社会
问题甚至个人问题都推给政府去解决,而社会事
务复杂性的增加又带来了繁重的公共管理任务,
这些都推动了政府职能和权力的相应增长。

这样
就形成了职能和权力膨胀与责任控制之间的艰难
博弈。

膨胀的职能和权力以及随之增加的机构和
人员等增加了责任控制的内容,也增加了责任控
制的难度,因为强有力的权力就会更有办法和能
力抵制外部的检查和监督,并更倾向于摆脱控制,
自行其是。

如此一来,虽然提高治理能力要求政
府职能和权力的相应增长,但在治理能力和治理
效果还没有得到检验之前,职能和权力的膨胀已
经造成了责任控制的困境。

(五)政府禀赋的瓶颈制约
一个负责任的政府至少能够充分履行职权,
进行有效管理,提供优质公共物品和公共服务。

但政府实际上并没有无所不能的禀赋和条件,因
为政府只有有限的理性和不充分的行动资源,并
存在广泛的政府失灵。

而由于政府行为的刚性,
政府失灵的后果比市场失灵要更加严重。

由于政
府职能范围的扩张和行政权力的膨胀,现代政府
正承担起各种使其理性能力和行动资源经受考验
的广泛责任,任务和完成任务的手段和条件之间
的差距越来越大,责任和履行责任所需要的资源
的鸿沟也日渐拉大,这就使得政府稀缺的禀赋条
件日益转化为履行责任的巨大“瓶颈”。

又以资源
为例,只有政府可支配资源的数量多起来,才能提
供更多的公共物品和公共服务,但“羊毛出在羊身
上”,公共财政的增长又是以社会的税赋负担为代
价的。

更轻的赋税和更多的公共物品是自相矛盾
的。

再者,政府的扩张又是以社会自治的相对削
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弱为代价的。

在“你退我进”、“你强我弱”的消长关系中,政府与市民社会之间也不存在简单的合理界线。

(六)公务员的责任冲突
公务员在行政过程中会面临着冲突性的责任。

最常见的责任冲突是权力冲突、角色冲突和利益冲突。

其中,权力冲突是指两种或两种以上的权力所强加于公务员的客观责任的不相容,比如法律的要求、公民的意愿与上级的指令之间的相互抵触等;由于公务员角色只是人们所扮演的全部社会角色中的一个,因此不同的角色义务之间的相互排斥也会导致公务员的责任冲突,其中公务员角色与组织之外的其它一种或多种角色发生冲突;利益冲突则是指公务员的个人利益与其公职所代表的公共利益之间所产生的冲突,主要包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系。

在这些冲突性的情景中,两种不兼容或互相排斥的选择和要求,会带来左右为难的抉择困境。

从根本上说,它们涉及到公务员“如何有意、无意地为价值和原则排列顺序。

”[5](P85)就此而言,在任何社会当中,责任冲突都是不可避免的和难以消除的。

为此,公务员必须要在宪法、法律、民意、组织制度、社会关系、伦理道德和个人处境之间进行复杂的权衡和艰难的选择,并不同程度地导致责任的不确定性。

二、规则系统中的悖论
“规则是科层制的定义性特征”。

[6](P9)政府官僚制是一个由规则联结起来的责任结构和行动工具,其运作的根本特征是它的规则至上的逻辑,即必须照章办事,按照规则办事。

“以规则为焦点有助于实施某种衡量官员所负责任的尺度”,[7](P60)但规则的世界带来的不仅是精确、公平、预期和确定性等优点,也导致许多自相矛盾的问题。

(一)规则控制的内在弊病
所有管理和控制责任的办法都离不开制定或修改规章制度。

但规章制度不是万能的:(1)规章引起更多的规章,在规则失灵的地方需要新的规章来堵塞漏洞或矫正错误,从而导致规章制度呈几何级数的增长,并引发规则之间的矛盾和冲突;
(2)在大多数情况下,规则越多,实施者越需要选择某些特殊的方面予以关注,规则就越不可能被全部实施,对官僚的控制力就越小;(3)从外部产生的规章总是与偷换目标、敷衍了事、按规章办事这样的官僚弊病联系在一起,由于激励缺乏或激励不相容,想精确地规定出该做什么的企图其实就是鼓励工作人员只做有具体规定的事,而忽略那些虽然不具体,但却对高效的工作绩效极为重要的方面;(4)作为对现实的抽象概括,语言不可能复制出行为系统的细微变化,对语言的解释更增加了应用规则的不确定性,“语言的歧义性使其无法作为一个充足工具,来完全控制官僚的行为”。

[8](P18-19)总之,规则是必要的,严密的规章制度可以防止坏事情,但也会妨碍出现好事情,导致效率低下、繁文缛节、僵化保守、官样文章和目标置换等官僚主义的弊病。

(二)行政目标的模糊性质
“从本质上讲,行政机构受它的某些外在目标的支配。

”[9](P1)目标是一种具有多种潜在用途的管理工具。

“清晰而可检验的目标有助于衡量管理活动的效果和效率。

”[10](P156)而且,委以责任尤其需要阐明目标,从而不仅可以根据目标的实现程度来检验行动效果,也让人们对结果负起责任来。

但问题在于,“国家行为缺乏足够的经济标准。

”[11] (P60)企业可以根据盈利状况、市场占有率等清晰的指标来实施管理和控制,但政府的投入和产出都“不是具体的和易计量的,而是笼统的和扩散的”,[12](P27)并通常只能满足于“取得了阶段性成果”、“又上了一个新台阶”等模棱两可的评价。

而且,政府的垄断性质也使其无法像市场主体一样受到优胜劣汰法则的检验,而从根本上抑制了对行政效果(益)的评价。

实际上,没有哪个政府机关是明确以赢利为目标的,也很少有政府机关能够依照数字化的标准来分配工作任务,并完全依靠量化指标来测算贡献和责任。

这样,由于缺乏简单明了的目标尺度,由于绩效难以得到精确的测量和评价,责任也就变得模糊不清了,更难以得到有效地控制。

(三)自由裁量权的“双刃剑”
“自由裁量权是行政权的核心”。

[13](P566)规则的不完备性、环境的不确定性以及表述规则的语言的模糊性质等,都不可避免地为自由裁量权留下了余地。

“有效的行政管理总是需要自由裁量权”,[14](P434)而且,一定的自由裁量权也是提高行政效率、发挥公务员的潜能所必不可少的。

但是,“不受控制的自由裁量权可能会导致荒唐的、歧视性的或其他不公正的决定”。

[15](P204)而要有效地控制自由裁量权又是非常困难的,因为其运用或行使总是与个人的经验、知识、技能、情感和判断以及服务对象的特殊性、变动不居的现场环境等无法精确测量和控制的东西联系在一起。

由于通过
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规章制度来对行政行为做出预先规定是法治思想的一个根本要求,这样规则遵循与自由裁量权之间就形成了一对显著而尖锐的矛盾。

既然自有裁量权是无法消除的,那么,如果不设定行使自由裁量权的规则,就是对专制权力的认可;但规则的发展总是会不同程度地限制自由裁量权的空间,并引发两者之间的紧张关系。

究竟如何才能保证自由裁量权以一种负责任的方式得到正确行使呢?这个问题没有简单的解决方案。

(四)非正式规则的真实性
所有的正式规则都是不完备的契约,不可能涵盖组织行为的一切方面。

“任何在正式机构……中工作的人都知道,手册和书面规则并不能完全解释机构的运行。

解释机构运转的是一系列无穷无尽且不断变化的含蕴的谅解、默示的协调及实际的相互关系等永远无法诉诸成文规则的因素。

”
[16](P100)正式规则与非正式规则处于行动者规范系统的两端,共同构造了理性选择的约束条件。

因此,面对正式规则失灵的情况,必须去发掘公务员的选择和行动与各种非正式规则之间存在着的实质性关联,揭示不负责任行为背后的制动机制。

我国是一个典型的人情社会,法治制度还很不健全,关系网络无处不在,无孔不入,有着深刻而广泛的影响,因而只有在深刻洞彻约束行动与选择的真实规则之后,才能对政府机关及其公务员负责任或不负责任的行为做出合理的解释。

反过来说,实现行政责任不仅需要正式的法律法规,也需要利用和发展非正式的规则资源,当然同时也要抑制“潜规则”对正式规则的侵蚀和破坏。

在这个意义上,公共精神、行政伦理和意识形态等对于责任政府的构造作用是不能忽视的。

(五)价值多元化的两难选择
价值观是合理行动的创始者。

价值观决定着行政目标,影响着对组织工具的选择。

人们通常根据作为判断标准的价值观来评价行为的合理性。

但是,现代社会日益显著的价值多元化,不但使得政府机关在目标和手段的选择上面临着严重的价值分歧,而且也使其面临着基于不同价值观的冲突性评价。

通常,自由主义和保守主义就会对政府应该做什么或不该做什么提出不同的主张,甚至不同的自由主义或保守主义在不同的问题上也会持有不同的立场和观点。

实际上,在自由与秩序、公平与效率、市场机制与政府干预、程序正义与实质正义之间,总是会存在着艰难的抉择。

因此,哪一种价值观应该占上风,如何合理地分配有限的资源,应当采取什么样的行动,这不仅取决于选择
所面临的各种实际约束,还取决于选择者是谁,站
在什么地方,其观念、信仰和价值系统如何。

(六)公共利益的模糊性
政府机关及其公务员负有提升公共利益的使
命和责任。

现代政府用公共利益来为其所推行的
公共政策辩护,并且将其作为政府机关及其公务
员职责和行为的指南。

政府机关及其公务员的行
为也要以是否符合公共利益的标准来衡量是否是
负责任的行为。

但是,公共利益是一个困惑的概
念,“明确界定公共利益的定义是不可能的,这一
点无论是在学者还是行政人员中已达到广泛的共
识”,“所有对它进行界定的尝试都没有给行政人
员的实践活动提供十分有用的指导。

”[5](P71-72)既
然公共利益不能得到很好的界定,那么将公共利
益概念作为行为标准的一个结果就是,“各方为谋
求对其单方面解释的支持而争论不休并不了了
之。

”[17](P45)由此,“主张把公共利益作为标准或许
是提出了一个不可量物。

它的价值是心理性的,
并且没有超出每一个有责任心的行政官员独立地
在这个概念中所感到的意义。

”[18](P58)质言之,公共
利益概念并没有为“应该做什么”、“如何做”和“做
得怎么样”提供可操作的、可测量的标准,它更多
是作为一种问题的标志摆在决策者面前,引导他
们做出合乎伦理的选择。

三、互动体系中的矛盾性
作为一种关系性的社会建构,政府责任是以
行动者之间的互动关系为前提的,也是在互动关
系中呈现并实现的,其中包括了政党、立法、司法
与政府的互动、政府体系内部的互动以及利益集
团、公民与政府的互动等。

其中最核心的是对政
府机关及其公务员实施的监督和控制。

因为,只
有强大的监督和严密的控制,才能防止行政权力
的滥用和腐败,才能保证法律、法规得到严格的执
行和充分的落实。

(一)行政与政治的模糊分野
政府行政是政治的一种表现形式,“政府的行
政按其本身性质不可避免地是一种政治过程。

”[19]
(P286)最早在政治与行政之间并没有截然的界限。

不过,“在任何一个社会中,指挥性的政治权力与
执行性的行政权力之间都有明显的区别”,[9](P14)
两者的各立门户更是一个基本的制度事实。

政治
高于行政并监督行政,乃是民主责任制的内在要
求。

因此,从“合一”的角度讲,政府责任的问题无
非就是政治问题,政府责任状况归根结底取决于
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政治制度的效率。

但在“分权”的角度上,民主政体中的政府机关必须服从于宪政制度的安排,遵守政治制度的基本规范,执行政治上作出的决策,并接受各种形式的政治控制和民主监督。

由此也就引出了一个基础性的责任命题,即对于并非选举出来的、常任的和依照技术标准提供专业服务的公务员而言,如何才能建立科学的分权与制衡制度,实施深入而彻底的民主控制,维持政治控制与行政自决之间的合理平衡。

(二)权力监督的强大壁垒
责任离不开监督。

但对行政权力的监督面临着信息和专业方面的巨大障碍。

政府机关作为执行者,垄断了关于真实成本、得失和细节方面的信息,形成了严重的信息不对称。

公务员对于政府过程的各个方面也要比外部的行动者知道得要多得多。

这样,外部监督者根本就无法监控公务员所做的一切,也无法对其做得怎么样进行合理的评价,时间和金钱等成本限制也阻碍了对行政权力进行全面而彻底的检查。

而且,由于政府机关具有信息优势、技术优势和专业特长,政治决策越来越需要听取政府公务员的意见。

“虽然大部分决策权名义上仍属于政治部门,然而,越来越多的技术性问题导致政治部门信赖行政官员的意见。

”[9](P17)这样,政府机关及其公务员就越来越多地进入到政治决策过程,并成为事实上的决策者。

特别是随着政府职能和权力的高度膨胀,以及行政的专业化和技术化程度越来越高,行政监督的技术门槛和信息成本都大大提高了。

(三)信息保密的自然倾向
政府通过信息控制来进行等级协调和社会控制,不过这些信息并不像在市场中那样能为所有的经济主体所自由得到,而是被政府依据权力等级进行严密控制,并由此发展出一套防止信息扩散的制度体系。

马克思更是一针见血地指出,“官僚机构的普遍精神是秘密,是神秘。

”[20](P301-302)信息保密强化了政府与公众之间信息与权力的双重不对称,并形成政府责任的巨大障碍。

因为,权力监督离不开信息公开,而没有信息就无从监督,也不可能有公正廉明的政府行政。

但实现行政责任所需要信息资源很大程度上却来自于作为监督对象的政府机关及其公务员。

这不但导致了行政过程中暗箱操作、秘密行政的诸种问题,也给予其通过封锁或操纵信息来规避责任的机会。

而且,从公共利益的角度讲,运用公共资源所获得的信息本应当为社会公众所共享,那么,信息保密就妨碍了对有用的信息的充分利用,而且不开放信息所引发的排斥、质疑还会导致官僚机构与公众的隔膜与不信任。

(四)行政责任的动力峡谷
从利益角度上分析,责任政府能够带来某些显著的好处,但这些好处作为公共物品为社会公众所共享,在人群中是零散地分布的,个人获得的效用不仅是间接的,也是微弱的。

相反,缺乏约束和制约的行政权力,既可以给公务员提供恣意行使权力的心理满足,也给他们带来更多以权谋私、化公为私以及谋求特权的机会。

而且,公务员的人数总是要远远少于社会的总人口数,这样,当然是不负责任的收益的聚合程度更高,从而也就更大程度上形成了抵制约束或限制其权力的强大障碍。

因此,负责任与不负责任的实质上是一个公务员究竟应该为了谁的利益而工作的问题。

建设责任政府实际上就是作为委托人的公众的利益与掌握和行使行政权力的政府机关及其公务员的利益之间的一场权衡,并取决于普遍的公共利益是否能够抑制或转化作为代理人的政府机关及其公务员的自我利益。

实现行政责任的动力峡谷则在于,由于分散的和微弱的利益,建立在松散的利益基础之上的民众,实际上只具有实现行政责任的微弱激励,对于约束和控制政府及其公务员而言,这注定是一场实力悬殊的“斗争”。

(五)社会群体的异质性
作为执行公共决定和配置公共资源的活动,政府行政的核心是对权力和利益的分配,并带来某种社会分配效应。

但价值分配从来不是平均主义的,分配给一些人的好处也不可能同时为其他人所得到。

随着社会多元化的发展,不同社会群体的利益呈现出高度分化和不兼容的特点,并不可避免地会对政府提出截然不同的要求。

虽然所有的人都在诉诸政府责任,但其内涵却千差万别。

当利益分配不均甚至发生冲突的时候,责任的冲突也出现了,因为对一些社会群体利益的优先照顾往往隐含着对其他社会群体利益的疏忽、漠视甚至压制。

这样,社会群体的异质性,就不可避免地撕裂了责任的一致性。

故此,只要存在利益冲突,就不能从总体上判断一种行政行为是否是负责任的,人们还必须搞清楚行动效果是对谁有利,满足了哪些人的利益,牺牲了哪些人的利益。

那么,落实责任就必须对相关各个社会群体的利益进行权衡和选择。

(六)效率与责任的权衡
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