重庆市农村土地流转问题的调查与思考

重庆市农村土地流转问题的调查与思考
重庆“大城市和大农村并存的二元经济社会和区域格局”的特殊市情决定了当前“建设城乡统筹发展的直辖市，在西部率先全面建成小康社会”的首要问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的实质就是土地问题，归根到底就是农村土地流转问题。

当前，农村土地流转是克服农村承包地分配制度的负面效应，改进和完善土地家庭承包经营制度的一项重大战略举措，是现代农业规模化、集约化和产业化发展的趋势和方向，是农业农村经济发展和农村劳动力转移的必然结果。

加快农村土地流转，是当前重庆加快农业结构调整，提高农业规模效应，促进农业产业发展的必然选择，也是建设统筹城乡综合配套改革试验区建设的重要抓手。

它一方面有利于促进农业规模经营，加快农业结构调整步伐，推动产业发展，减少农村土地撂荒，促进土地资源和其他农业生产要素优化配置以及农村土地的持续高效利用，降低农业生产的成本，增强农业抵抗自然风险和市场风险能力，提高单位土地的产出效益和农业生产的比较收益，实现流转双方的互利双赢。

另一方面有利于促进“双进双出”。

即通过拓展农村土地流转经营主体范围，引导多元资本参与农村土地流转，推动农业产业招商引资，促进“资本进村”，缓解长期困扰农村发展的资本短缺问题；通过农村土地流转引进业主和
企业，推动农业新品种、新技术、新装备、新模式和新机制的推广和应用，促进农业科技进步和农产品市场化步伐，解决农村信息的“最后一公里”问题，发挥市场导向作用和科技的第一生产力作用，促进“科技和信息进村”，提高科技贡献率和农业信息化水平；通过农村土地流转，切实解除外出务工农民的后顾之忧，推动劳务经济发展，促进“劳动力出村”，向城镇和非农产业转移；通过农村土地流转，实现适度规模经营，推动农业产业发展，促进“农产品出村”，提高农产品的商品率，实现农业增效。

为了全面了解重庆市农村土地流转的现实状况，分析研究当前农村土地流转存在的问题和各种制约因素，提出加快农村土地流转、促进农业规模和产业发展的对策建议。

市政府农办专门成立农村土地流转问题调研组，于2007年3~7月对全市农村土地流转问题进行了专题调研。

当前重庆市农村土地流转总体形势是：流转进程不断加快，但流转规模仍然偏小；流转形式不断拓宽，但流转途径仍然较窄；流转行为逐步规范，但流转纠纷仍然较多；流转形势不断向好，但流转障碍仍然存在；流转效果不断凸显，但流转政策仍然乏力。

调研组认为：加快农村土地流转步伐，解决农民“不愿种”和“不够种”，以及业主和企业“无地种”之间的矛盾，促进农村土地的持续高效利用，实现农业规模经营和产业发展，提高单位土地产出效益，必须要在体制上、机制上和政策上有所突破，但形式上不搞一刀切，规模
上不下硬指标，一切按自然规律和市场规律来办，要充分尊重农民群众的创造性，鼓励农民群众大胆试、大胆闯，政府在此过程中更多的是加强引导和服务，通过引导和服务把群众的创造性转变为政府改革的推动力，乃至法律法规调整的原动力。

现将调研情况报告如下。

一、重庆市农村土地流转的现状及其基本特点
（一）关于农村土地流转的几个概念
1、农村土地
农村土地，是指农民集体所有和国家所有，依法由农民集体经济组织经营、管理和使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业用途的土地。

2、农村土地承包经营权
农村土地承包经营权，指通过家庭承包取得的农村土地承包经营权或者通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权，属于用益物权性质。

3、农村土地承包经营权流转
农村土地承包经营权流转，指农村土地承包经营权人在其权利存续期间，依法将其享有承包经营权的土地通过转包、出租、转让、入股、互换等多种方式，进行合理流转，以获取收益的一种行为。

其根本目的在于推动农业资源和生产要素优化配置，促进农村土地的持续高效利
用，实现农业增效和农民增收。

4、农村土地流转经营主体
农村土地流转经营主体，是指通过农村土地流转获得农村土地承包经营权，并具有农业经营能力的组织或个人。

既可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。

（二）农村土地流转的总体概况
截止2006年底，重庆市农村承包土地经营权流转总面积为217.39万亩，占多年全市农村承包耕地总面积1995万亩的10.84%，与2003年相比增加了1倍以上；涉及39个区县（注：不包括渝中区，下同）农户86.35万户，占承包耕地农户总数693万户的12.46%。

来自农业部2006年初的统计数据显示，重庆农村土地流转绝对面积占全国流转总面积的2.4%，排全国第14位，西部第2位；流转比例高于全国平均水平，在全国排第10位，西部第2位。

总体上，重庆农村土地流转无论是数量上，还是流转比例上均在全国处于中上游水平，在西部处于相对领先水平。

表1 重庆各区县农村土地流转情况统计表
续表1 重庆各区县农村土地流转情况统计表
（三）农村土地流转的空间分布
重庆“大城市与大农村并存的城乡二元经济和区域格局”的特殊市情，决定了不同区域农业资源条件和经济社会水平各不相同，农业规模经营和产业发展水平参差不齐，政府和农户对农村承包土地经营权流转的认识千差万别，因此造成不同区域农村土地流转的规模和比例也各不相同，呈现明显的区域空间分布不平衡态势。

1、“一圈两翼”层面
表2 “一圈两翼”农村土地流转情况一览表
1小时经济圈内农村土地流转总面积为122.87万亩，占区域内承包耕地总数的11.32%，涉及农户48.11万户。

在转包、出租、转让、互换和入股等5种农村土地流转形式中，比例最高的是转包，占42.13%，其次是出租和转让，分别占23.76%和20.97%；最低的是入股，仅占0.94%，较低的是互换，占8.36%。

图1 “一圈两翼”农村土地流转规模空间分布图“渝东北翼”农村土地流转总面积为78.18万亩，占区域内承包耕地总数的10.93%，涉及农户32.89万户。

在转包、出租、转让、互换和入股等5种农村土地流转形式中，比例最高的是转包，占64.76%，其次是转让和出租，分别占12.56%和11.00%；最低的是入股，占1.25%，较低的是互换，占8.56%。

“渝东南翼”农村土地流转总面积为16.34万亩，占区域内承包耕
地总数的4.89%，涉及农户5.34万户。

在转包、出租、转让、互换和入股等5种农村土地流转形式中，比例最高的是转包，占39.66%，其次是出租和转让，分别占29.75%和17.08%；最低的是入股，占2.60%，较低的是互换，占10.89%。

图2 “一圈两翼”农村土地5种流转形式空间分布图
2、区县层面
在重庆39个区县（注：不包括渝中区，下同）中，2006年农村承包土地流转面积排前在三位的是忠县、江津和大足，分别为19.13万亩、18.19万亩、15.00万亩；排在后三位的是大渡口、万盛和双桥，分别仅0.03万亩、0.24万亩和0.25万亩。

农村承包土地流转面积占承包耕地面积比例排前三位的是忠县、大足县、九龙坡区，分别为24.51％、23.81％、20.26％，排在后三位的是大渡口、城口和彭水，分别为1.05%、1.35%和1.60%。

农村承包土地流转涉及农户数量排前三位的是忠县、万州区和江津
区，分别为71130户、66944户、59827户，而大渡口、双桥、万盛、城口、武隆等区县涉及农户很少，都在2000户以下。

农村承包土地流转的形式各区县也差别很大，其中既有全部为出租形式流转的大渡口，也有98%转包流转的忠县，还有51.20%转让的合川，更有63.52%互换的巫溪等。

图3 重庆各区县农村土地流转规模空间分布图（四）重庆农村土地流转的基本形式及其简要分析
从调查的总体情况来看，重庆农村土地流转的形式多种多样，归纳
起来主要有转包、出租、转让、互换和入股等5种基本形式，这与2005年3月1日实施的农业部第４７号令《农村土地承包经营权流转管理办法》一致。

在上述5种农村土地流转形式中，转包形式比例最高，超过土地流转总量的1/2，其次是出租和转让，分别占20.31%和17.18%。

具体情况分述如下（图4）。

1、转包形式
（1）基本定义
转包形式是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。

转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。

接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。

（2）流转现状
转包形式是当前重庆农村土地流转中面积最大、比例最高的一种土地流转形式，全市通过转包流转土地总面积108.88万亩，占流转总量的50.33％。

在39个区县中除大渡口区外均有土地转包形式存在，其中面积最大的是忠县，达18.80万亩，其次是江津、綦江和万州，分别为10.65万亩、7.60万亩和7.41万亩；比例最高的也是忠县，达98.30%，其次是万盛、綦江和梁平，分别为90.76%、79.35%和79.05%。

从“一圈两翼”角度来看，土地转包形式在渝东北翼最为普遍，接近土地流转总面积的2/3，为64.76%；其次是渝东南翼，为50.33%，最低的是1小时经济圈，占42.13%。

（3）简要分析
按照定义，转包形式土地流转仅限于同一集体经济组织内部的农户之间进行的短期行为，出现时间比较早、市场化程度相对较低，但目前比例较高。

总体上，该形式对于减少农村土地撂荒，扩大农户土地规模经营和连片种植起到一定的积极作用，对农业规模经营和产业发展的推动作用不是很明显。

2、出租形式
（1）基本定义
出租形式是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。

出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。

承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

（2）流转现状
出租是当前重庆农村土地流转中面积和比例仅次于转包，分布最广的一种土地流转形式，全市通过出租流转土地总面积43.94万亩，占流转总量的20.31％。

在39个区县中均有涉及，其中面积最大的是巴南，达3.64万亩，其次是万州、九龙坡和合川，分别为3.63万亩、3.41万亩和2.92万亩；比例最高的是大渡口，达100.00%，其次是九龙坡、沙坪坝和江北，分别为88.22%、77.87%和76.14%。

从“一圈两翼”角度来看，土地转包形式在渝东南翼较为普遍，占流转总面积的29.75%；其次是1小时经济圈，占23.76%；最低的是渝东北翼，占12.65%。

（3）简要分析
出租是把农户的土地承包经营权货币化，对出租方（即承包方）和承租方的权利和义务的规定比较清楚，属于目前比较规范、也为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。

该形式一方面有利于将农民从农村土地中解放出来，转移到城镇或非农产业就业，增加农民的非农收入，同时通过土地出租能够享有固定的土地收益,解决农民的生活保障问题；另一方面有利于促进吸引村外和非农资金向农村流动，推动农业规模经营和产业发展，提高农村土地的产出效益。

但由于土地承包经营权租赁的对象是非实物体，受到所有权和承包期限的牵制，被租赁的承包经营权在再租赁、抵押贷款等一系列物权方面尚难以解决，其市场化程度因此而打了折扣。

3、转让形式
（1）基本定义
转让形式是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。

转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

（2）流转现状
转让形式土地流转是当前重庆农村土地流转中面积和比例相对较高的一种土地流转形式，全市通过转让流转土地总面积37.94万亩，占流转总量的17.18％。

在39个区县中除大渡口区外均有土地转包形式存在，其中面积最大的是合川，达5.86万亩，其次是大足、潼南和垫江，分别为4.59万亩、3.45万亩和2.95万亩；比例最高的也是合川，达51.20%，其次是垫江、涪陵、和城口，分别为47.45%、43.91%和37.26%。

从“一圈两翼”角度来看，土地转包形式在1小时经济圈较为普遍，占流转总面积的20.97%；其次是渝东南翼，占17.08%；最低是渝东北翼，占12.53%。

（3）简要分析
事实上，转让形式的土地流转就是农户部分或全部放弃农村承包土地经营权。

这种形式与放弃农村土地承包经营权和2007年7月1日即
将实施的《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》中第45条第2款规定“承包期内，承包方全家迁入本市各区县(自治县)所辖街道办事处或者区县(自治县)人民政府驻地镇，转为非农业户口的，被收回承包土地”的唯一和不同的是在于在本轮承包合同到期后，这部分农民还具有参与下一轮土地承包的权利，更重要的是转让后农民的各种社会保障问题。

3、互换形式
（1）基本定义
互换形式是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。

（2）流转现状
互换多发生在同一集体经济组织的农户之间，属于农户的自发行为，是土地流转初期比较流行的方式。

全市通过互换流转土地总面积18.75万亩，占流转总量的8.67％。

在39个区县中除大渡口区外均有土地互换形式存在，其中面积最大的是巫溪，达3.19万亩，其次是江津、大足和璧山，分别为2.61万亩、1.17万亩和1.12万亩；比例最高的也是巫溪，达63.25%，其次是石柱、云阳和巫山，分别为24.08%、21.75%和19.49%。

从“一圈两翼”角度来看，土地互换形式在渝东南翼较为普遍，占流转总面积的10.89%；其次是渝东北翼，占8.56%；最低的是1小时经
济圈，占8.36%。

（3）简要分析
从当前推进农村土地流转，促进农业规模经营和产业发展这个角度来说，互换形式的土地流转基本上没有意义。

4、入股形式
（1）基本定义
入股形式是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

（2）流转现状
这种土地流转形式是近年来在全国各地比较流行的土地流转形式，但在重庆尚处于起步阶段，整体上数量不多、规模不大、比例不高。

目前全市通过入股流转土地总面积2.55万亩，仅占流转总量的1.18％。

在39个区县中有10个区县没有这种流转形式存在，12个区县的比例在1%以下，比例超过1%的区县16个。

入股流转面积最大的是九龙坡，达3233亩，其次是垫江、秀山和永川，分别为3080亩、2177亩和1915亩；比例最高的也是巫山，达11.35%，其次是九龙坡、江北和垫江，分别为8.37%、8.04%和4.96%。

从“一圈两翼”角度来看，土地入股形式在渝东南翼相对好一些，
占流转总面积的2.60%；其次是渝东北翼，占1.25%；最低的是1小时经济圈，占0.94%。

3、简要分析
入股形式流转是现代企业制度在农村土地经营中的成功应用，其创新之处在于土地经营主体与农民建立了更加直接而紧密的经济利益关系。

对农户和土地来说，具有双重身份，即农户既拥有依附在土地物质形态上的承包权，又拥有土地使用权抽象价值形态的股份，承包权、使用权转化为股权，成为参与土地经营的资本，实现了劳动合作与资本合作的有机结合；农户作为股东，可以享有农业生产和销售两个环节的经营自主权，通过分红分享农产品进入流通领域的部分收益。

但由于目前工商企业登记中股东不得超过50个、注册资金中现金资本不得少于30%等方面的限制，以及监管机制的缺位、组织制度构架的复杂性和农民自身对市场驾驭能力低下等问题而导致推广比较困难。

2006年重庆市工商局和国家开发银行重庆分行就农民将土地经营权入股成立股份制公司问题分别在长寿和江津进行了有益的尝试和实践，获得了一些成功的经验。

此外，随着农村第一资源型经济——劳务经济的快速发展和农村工业化、城市化进程的逐步加快，以及农业本身固有的“土地边际收益递减效应”和“报酬递减规律”的影响，部分进城务工和经商农民开始自愿放弃农村土地承包经营权，到2006年底全市达到10030亩，其中面
积最大的是涪陵区，达到1723亩，其次是丰都、梁平和万州，分别为1510亩、1126亩和961亩。

表3 重庆各区县土地流转形式分布表（单位：亩，%）
续表3 重庆各区县土地流转形式分布表（单位：亩，%）
图4 农村土地流转五种主要形式占流转总量比例的区域分布图
（五）当前重庆农村土地流转的基本特点
在市场经济条件下，农村土地可以流转；优化农业生产要素配置，农村土地必须流转；促进农业规模经营和产业发展，土地更应流转。

近年来，随着农业规模经营和产业发展的要求，重庆农村土地流转呈现出：进程趋于加快、主体趋于多元、形式趋于多样、行为趋于规范、目的趋于市场、效果趋于彰显和纠纷趋于增加等7个基本特点。

1、流转进程趋于加快
重庆农村土地流转起步始于上世纪80年代中后期，最初形式多为外出务工农民无偿请人代耕自己的土地，属于自发的零星流转；从90年代开始农村土地流转逐步从自发向有组织、有规模转变；进入本世纪后，农村土地流转的目的性、组织化、规模化明显增强，流转规模趋于扩大，流转进程趋于加快。

近年来，农村土地流转面积数量从2003年的104万亩，上升到2004年和2005年的126万亩和138万亩，2006年更是达到了217万亩，接近2003年的2倍；尤其是2006年，土地流转面积比2005年增长了56.75％。

可以预见的是，随着农业农村经济的发展，为适应农业规模经营和产业发展的需要，农村土地流转还有进一步加快的趋势。

2、流转主体趋于多元
随着农村土地流转进程的不断加快，农村土地流转已不仅仅局限于农户之间，大量的社会工商企业、产业化龙头企业、合作经济组织也参
与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体，农村流转参与主体多元化趋势凸显。

特别是靠近城市的都市核心圈内农村土地，大约有50％流向农业产业化龙头企业，30~40％流向了农业种养专业大户和农民合作经济组织。

例如，北碚区农村土地流转总量为33306亩，占承包耕地面积的12.21%。

其中流转给种植大户8406亩、养殖大户2007亩、农业企业9363亩和农村二三产业4745亩，共计24521亩，占整个流转面积的73.6%，形成参与主体的多元格局，并形成了5大优势产业、8大精品产业区。

这一方面促进农村土地的流转，实现了农业生产要素的优化配置，提升了土地的利用价值和产出效益；另一方面也带动了农业产业化发展，农业走向规模化、专业化、商品化和现代化，实现农业增效农民增收。

3、流转形式趋于多样
随着农村土地流转进程的不断加快和流转主体的多元化，流转的形式也出现了多样化趋势。

当前重庆农村土地流转的形式已经由过去以转让和互换为主的流转，逐步转变为转包、出租、转让为主，互换和入股为辅，多种形式并存的状态，流转形式趋于多样化。

截止2006年底，全市比例最高的流转形式是转包，占50.33%，其次是出租和转让，占20.31%和17.18%。

流转形式的多样化，有利于各地区因地制宜地推动农村土地的流转，促进土地资源持续高效利用，为农业规模经营和产业发展创造了有利的条件。

4、流转行为趋于规范
随着政府对农村土地流转引导和服务功能的逐步加强，农村土地流转的行为开始趋于规范，主要体现在三个方面。

其一是由过去以农户间、业主与农户间的自发流转为主向当前的政府和市场引导与自发并重转变。

万州区目前通过引导或委托乡镇、村、社集体出面与企业(业主)签订流转合同面积7.57万亩，农户自行协商流转5.42万亩，引导流转与自发流转之比达到60：40，以前是35：65，有序流转明显增加。

其二是从无偿代耕或低偿流转向按市场规律的有偿流转转变。

如万州区2006年除农户间转包2.79万亩是无偿或低偿外，有偿或基本合理价位流转达到88.3%，较以前提高近30个百分点。

第三是有过去依靠口头协议的不规范流转向签订书面协议的规范流转转变。

2006年万州区通过签订书面协议流转8.45万亩，占流转总面积的65%，较以前提高34%。

通过规范土地流转的行为，一方面使农户获得稳定的土地流转收益，有效地保护了流转双方的权益，实现互利双赢；另一方面促进了土地规模集约化经营，减少土地撂荒，通过规模经营和产业发展，提高了土地的产出效益。

5、流转目的趋于市场
随着大量的社会工商企业、产业化龙头企业和合作经济组织等不断
参与，以及农民的市场意识和商品意识的不断增强，按市场规律流转土地的情况越来越多，农村土地流转的目的趋于市场。

上世纪80、90年代，农村土地转入方大多是为了增加粮食产量和帮助外出打工的亲戚朋友，其主要动机是为了完成税费征收和上缴任务。

土地转出方也没有考虑土地的市场价值和土地的预期升值等因素，流转手续不健全，大多靠民间的诚信来维系流转关系的存在。

进入21世纪，特别是取消农业税以后，农民流出土地经营权更多地是为了增加收入，并将土地作为商品生产的生产资料予以输出，流转行为由被动变为主动，农民对土地流转的积极性有所提高。

而土地经营者流入土地经营权是把农业作为一个投资领域，其目的是为了发展农业商品生产，以获取更加稳定和更高的收入，土地流转多遵循市场规律来进行，充分体现了土地的现有价值和增值价值，流转手续相对健全，靠正规合同来规范流转双方的权利和义务。

6、流转效果趋于彰显
随着流转进程不断加快，农村土地流转一方面推动了农村土地、劳动力和资金等农业生产要素的优化配置和农业产业的发展，农业结构调整和规模经营的作用和效应日益彰显，农业比较收益明显提高。

另一方面在一定程度上改变农民就业不充分，“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，加快了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动了农村工业化和城镇化进程。