《公务员法》立法过程中的重要争论及其解决

《公务员法》立法过程中的重要争论及其解决
主持人：李智慧
主讲嘉宾：原国家人事部党组副书记、常务副部长、原国家行政学院副院长程连昌
国家行政学院法学部主任行政法学泰斗应松年
课程前言
主持人：各位观众，大家好，《公务员法》在2005年的4月27日通过公布了，它是我
国社会生活中一部重要的法律，对我国公务员制度的许多方面作出了详细而合理的规定，这些规定涉及到公务员个人以及整个公务员队伍，对我国公务员制度的建立和发展起到了重大
而深远的影响。

在这部法律中有很多亮点问题受到社会各界的广泛关注，就这些亮点问题，我们今天邀请到了原国家人事部党组副书记、常务副部长、原国家行政学院副院长程连昌同
志和国家行政学院法学部主任行政法学泰斗应松年同志对这些亮点问题谈谈自己的看法。

一、《公务员法》主要解决的问题
程院长，您好，93年我们颁布的《国家公务员暂行条例》经过这么多年的经验积累，新的《公务员法》出台了，但我想问一下程院长这次新颁布的《公务员法》主要解决的问题是什么呢？
程连昌：主持人问的这个问题，我想就我的学习体会和我多年的实践讲一点认识和看法。

中国《公务员法》的制定和颁布是中国法制建设的一件大事，是中国人事制度改革的一件大
事，这将对今后的社会主义建设事业有着重要的影响和作用。

关于《公务员法》试图解决什
么问题，我想这个问题是一个集中的重要问题。

应该说《公务员法》是解决了和将会解决什么问题。

我根据多年的实践我现在提出六点：
（一）《公务员法》的制定和颁布是适应中国社会主义建设事业发展的需要第一点就是中国《公务员法》它是适应中国社会主义建设事业发展的需要。

我们国家改革开放社会主义建设事业发展迅速，成就很大。

经济社会的发展就要求管理、政治体制改革要相适应的发展，在这样一个总形势下就推动了中国《公务员法》的制定和出台。

所以它是
一个改革发展建设迅猛发展的一个需要，这是第一点。

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（二）《公务员法》的制定和颁布是中国人事制度改革深化发展的重大成果第二点，中国《公务员法》的制定和颁布它是中国人事制度改革深化发展的重大成果。

我1988
年开始到国家人事部担任国家公务员制度推行领导小组的组长，我亲自的来研究制定《国家公务员暂行条例》，我亲自主持中央国家机关和省市的公务员试点工作。

这样一个过程是积累了很多丰富的经验，对于《公务员暂行条例》进行了实践的操作，通过实践证明了中国《公务员暂行条例》的内容基本上都是正确的，可行的。

这样就把《公务员暂行条例》
的基本的内涵加以肯定，这是第一。

第二又经过这么一段的时间，11年了，在这样的人事改革进程当中又进一步探讨了很
多新的课题，又吸收党政干部选拔条例和有关于党、政府对于人事制度方面的一些规则的研
究和探讨。

这里集中起来又吸收一些新的改革的成份。

这是第二部分。

第三部分，我们在公务员条例实行过程当中，执行这个《公务员暂行条例》过程当中也
不断的来研究国际上的其它国家公务员法和公务员管理当中的一些经验和可以借鉴的地方。

所以经过这样一个长的时间，我们成熟了，就把这些成果加以综合的集中的形成一个法律，经过全国人民代表大会常务委员会审议通过了。

所以，第二点就是说这个法的颁布、制定就是显示了你中国人事制度改革的长时间的一个丰硕成果。

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（三）《公务员法》的制定和颁布体现了中国共产党执政党决定要加强法制建设的一个标志
第三，中国《公务员法》的制定和颁布它是体现了中国共产党执政党决定要加强法制建设的一个标志。

通过集中起来说1980年邓小平同志就说要改革不合时宜的组织制度和人事
制度。

人事制度不改革，其它改革也难办。

这就是说在一个中国进入一个改革开放社会主义建设新时期要在法制建设上相应地来加强。

那么我们集中了这么长的时间，征求了各方面的
意见，最后经过全国人民代表大会常务委员会来集中讨论、通过，这是填补了中国人事制度
法制的一个空白。

这是多少年来，建国以来，还没有一部综合管理人事国家机关的工作人员的法律，现在诞生了，这个是中国法制建设的一个重要的标志。

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（四）《公务员法》的制定和颁布是提高执政能力建设的举措
第四，中国《公务员法》的制定和颁布是提高执政能力建设的举措。

《公务员法》制定以后，它就对公务员队伍的建设要起到重要的制约作用、影响。

通过这个法必然要提高公务
员的素质，公务员的执政能力，公务员执行公务的水平，增强公务员执行公务的效果。

这就是对于要提高执政能力起了重要的作用，也是提高执政能力的一个重要的举措。

这个意义是
很深远的。

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（五）《公务员法》的制定和颁布着力于严格管理、保证权益、加强监督第五，中国《公务员法》的制定和颁布是着力于三方面，就是严格管理、保证权益、加
强监督。

通过科学的严格的规定对公务员进行严格的管理，通过各项的条例对公务员执行公
务的职责、权力给以保证，也通过各项规定对公务员的工资、福利、保险和行使职责的权力
给以保证。

这就是对公务员的权益给以充分的保证，通过法来把它固定下来。

第三个着力点
就是对公务员要加强监督，严格的监督，有法的监督、民主的监督、群众的监督、程序的监
督，使公务员要严格的按照它的职责，按照它的义务，按照它的权力来执行公务。

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（六）《公务员法》是落实公务员提高素质，清正廉洁，为民造福，为国增辉
的一部法律
第六点就是《公务员法》的制定和颁布，它是落实公务员提高素质，清正廉洁，为民造
福，为国增辉的这样一个法律。

就是我们的落实点在这四方面。

公务员他履行国家公务，他
的目的是什么呢？我说集中起来要突出四点，就是要清正廉洁、要忠于职守、要为民造福、
为国增辉。

通过以上六点，我认为公务员要解决的问题，这就是基本所在。

我就这个问题谈
到这里。

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二、与《条例》相比有五个创新
主持人：刚才程院长谈到六点，其中第二点就讲到这次出台的《公务员法》是关系到人
事制度改革，关系到公务员切身利益，那我想这个公务员制度的出台比以前的暂行条例更完
善了，我想问一下程院长，就是这次公务员制度中有什么新的创新吗？
程连昌：我们的工作我们的法制建设都应该与社会的发展相适应，都应该以时代的发展
而与时俱进。

中国《公务员法》是在中国《国家公务员暂行条例》的基础上实践深入总结发
展起来的。

那么刚才就说了要比较这《公务员法》有什么创新呢？我想是有相当的创新。

《公务员法》它是公务员条例的执行过程当中有一些新的内容，新的制度，加以和发展下来的。

总的说，一是《公务员法》它以《国家公务员暂行条例》为基础，凡是《公务员暂行条例》规定的那些内容经过实践证明是正确的可行的就都把它保留下来，肯定下来，就作为《公务
员法》的内容了。

同时，也紧密地联系到人事制度改革的实践和我们中国的国情又有所创新，
有所发展。

我学习以后，我集中起来认为突出的有这么几点：（14: 49）
（一）范围有所扩大
第一，就是范围有所扩大。

原来《公务员暂行条例》规定的范围就是除了工勤人员以外的国家机关的工作人员，现在这个《公务员法》就规定了凡是依法履行工职纳入国家行政编制和由国家财政行政事业费支付的工作人员都是公务员。

您看这个条例这么表述的这里有丰
富的内涵，就是说党的机关、人大、政协、人民团体这些机关的工作人员也都属于这个范围了。

原来这些是不包括在内的，这个范围扩大了。

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（二）类加有所增加
第二，类别有所增加。

现在的《公务员法》就经过实践以后把这个类别分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。

还有录用制，还有聘任制，这个更加丰富了，类别扩大增加了。

（三）级别有所展开
第三，级别有所展开。

就是现在要制定一个国家公务员级别的规定这将来作为《公务员法》的一个配套规定。

在制定《公务员法》的过程当中，一直感到我们现在公务员的级别是15级，不能充分地反映级别之间的关系和需要，这次要配套的制定一个关于级别的规定，就是要把这个级别的延伸拉展，比如原来是15级，现在可能增长到20级多等等，这些更把
这个公务员发展进程当中各种需要的情况在级别设置上得到充分的体现。

（17：45）（四）待遇有所改革
第四，待遇有所改革。

这次对《公务员法》的制定明确提出来公务员的工资要同他的职责、能力、业绩、年工这些因素相结合，进一步考虑国家公务员的工资要和相当的企业人员的工资水平相一致，而且要和经济社会发展的形势相适应，这些都给公务员的工资、福利、保险、待遇给予一个充分的科学的合理的考虑和界定，要建立一个和谐的社会分配格局。

过去长时间以来，国家公务员待遇偏低，现在要适合中国国情和各方面的关系有个合理的协调，当然我们也不会把国家公务员的工资搞得过高，但又不会过低，这个是要适当。

（19：13）（五）监督有所加强
第五点，监督有所加强。

就是对公务员的监督一是从条例本身法律本身在义务上监督上惩治上纪律上都有严格的明确规定，同时在执行《公务员法》的过程当中还要强调法的监督，
民主的监督，群众的监督，纪律的监督，把监督要加强了，这才促使公务员能够严格的执行、履行他
的公务。

这个问题我就讲到这里。

（19：53）
三、公务员的范围
主持人：大家都知道93年颁布的《国家公务员暂行条例》将公务员的范围界定为各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员，但在立法过程中学界对此存在着争议，在这次《公务员法》中法官、检察官也被纳入公务员行列，那么这个也是各界争论的一大焦点，我想请问一下应教授您是如何看待的？
（一）公务员范围的界定
应松年：这个是涉及到公务员的范围问题，公务员的范围原来《公务员暂行条例》规定的是行政机关的工作人员，在这个之前也曾经讨论过就是在制定《公务员暂行条例》之前曾
经讨论过也想制定一个国家工作人员法。

那么如果是国家工作人员这个范围就很宽了，包括一些行政机关的，包括司法机关的等等都可以包括进来。

在这个讨论过程中，大家都感觉到
因为要进行管理要有一个基础，这个科学的民主的管理这个基础是要分类。

你不能混到一起，都一样，你要搞分类。

这个分类管理应该是我们公务员管理的基础，如果我们一上来就是国
家工作人员法，统统都是一起管，不分类，这个就管起来可能比较困难。

主持人：就是更具体了。

应松年：就写不清楚，不可能使得科学的管理思想能够贯彻下去。

后来就把国家工作人
员法改成了行政机关工作人员法，后来就改成了《公务员法》，实际上意思就是说我们把各
种不同的国家机关的工作人员的管理，我们现在仅仅是指在行政机关里面工作的那个工作人
员，我们先把它立法，规定了一套管理的规则。

（二）法官、检察官被纳入公务员行列成为各界争论的一大焦点
那么，这个是老的《公务员暂行条例》，实际上就是从机关的角度上来分类的。

这一次
我们制定的《公务员法》，我们讲公务员是从他所从事的这个事情，所从事的这个职业，从事的这个行当实施他的公务，也就是公务管理，也就是说从他的管理行为的这个性质来看，就是公务管理，所以叫做公职，履行公职。

那么履行公职跟行政机关人员讲起来，这个范围就大得多了。

哪些人是属于履行公职呢？显然，你法官也好，检察官也好，当然也是履行公职，所以就把这个放到里面去了，放到里面去了以后，这个写法就变成了履行公职的后面还。