人类的脆弱性与环境_挑战与机遇_四_减少脆弱性的机会_上_

人类的脆弱性与环境：挑战与机遇（四）减少脆弱性的机会（上）
决策者可以利用脆弱性分析以将政策指向最需要它们的群体。

脆弱性分析有助于检查人类环境系统（如流域或沿海城镇）
对不同的社会和环境变化的敏感性以及适应或者顺应这些变化的能力。

因此，对脆弱性的评估包括注意对多重压力的暴露、敏感性和弹性。

这些评估将一个系统受到特定压力（暴露）影响的程度、一系列压力影响系统（敏感性）的程度，以及该系统抵御损害或者从损害恢复过来的能力（弹性）纳入了考虑。

政策可以关注这些脆弱性的各个组成部分。

通常在（低于国家的）地方层面进行此项分析，然而该项分析常常受制于缺乏资料和/ 或资料不可靠，说明了环境退化和人类福祉之间的关系所面临的挑战。

各类脆弱原型突出说明了已经在全球区域层面上所采取的关注脆弱性类型的应对措施。

它们同时指出了通过减少暴露和敏感度以及通过提高适应能力以减少脆弱性的机会。

许多机会并非与环境政策过程直接相关，但同扶贫、健康、贸易、科学和技术以及可持续发展的一般政府管理存在着密切联系。

鉴于对多重压力导致脆弱性的地方性质，国家决策者有机会将目标对准最脆弱的人群。

决策者应该在其政策中对创造和加强其国家脆弱性的规定进行清楚的确认，并对其进行处理。

同时，在区域和国际层面的合作将发挥支持和重要的作用。

这些机会强调了在世界范围内提高人们对政策选择对于其他国家人民和环境后果的意识的重要性。

统一所有层面和领域的管理
提高最脆弱人群和社区的应对和适应能力，要求综合各级政府和部门的管理，并随着时间的推移，还要关注和解决后代的应对和适应能力问题。

持续关注提高最脆弱人群福祉可能波及其他人的成本，但这有助于促进公平和正义。

对某些问题而言，很显然在短期和长期目标之间、短期和长期优先事项之间可以取得双赢；但在多数情况下，虽然在社会层面上不是必然的，但对于某些群体或社会部门，甚至对于个人，却需要在短期和长期目标之间、短期和长期优先事项之间进行取舍。

人们的机会包括统一认识和价值观，以巩固和支持制度设计和遵守。

这涉及对地方和全球认识进行综合，例如对于影响和适应的知识，以及将对邻居的关切同对所有人类和后代的关切结合起来。

加强应对和适应能力，减少脆弱性的输出，要求在不同的
管理层面和部门进行更广泛的合作。

这种综合的政府管理对双边支持性政策和从地方到全球的所有管理层面都提出了要求。

正如在多边环境协议实施过程中不断体现的那样，这可能是一项巨大的挑战。

在许多情况下，它要求更高的管理层面为较低的层面提供资源、知识和能力，以执行计划和政策。

这符合关于技术支持和能力建设的《巴厘战略计划》（BSP）以及其他能力建设行动计划。

例如，在北极最脆弱社区对气候变化的适应需要国家和区域组织的支持。

为了促进成功的适应，利害关系人必须促成和推动适应性措施。

此外，政府应当考虑修改阻碍适应的政策。

通过土地和自然资源所有权及管理来实施的自治和自我管理，对于促使北极土著居民有能力保持他们的恢复力并按照自己的条件应对气候变化是十分重要的。

另一个综合各级管理的相关战略是特定的组织形式，它将促进跨层面的互动，如对自然资源的共同管理。

应当进行协调不同领域的优先事项并通过合作和伙伴关系
进行综合，特别是当它们之间需要平衡并影响到脆弱性的时候。

一个战略就是按照组织形式进行综合，重点放在加强应对能力并
减少脆弱性的出口。

例如，当设立理事会、工作组甚至政府部门时，它们的授权应当包括彼此联系的部门，其工作人员应当获得
适当的培训和教育，从而有能力执行更广泛的授权。

另一个战略
就是通过政策将对脆弱性的关注纳入“工作主流”。

人们已经在
包括联合国系统的不同管理层面努力将环境纳入主流工作，但成
功的程度有所不同。

第三个战略是确保规划和管理过程纳入来自
不同领域的所有利益相关方，就像成功的综合海岸带管理一样。

第四个战略就使用经济评估，来解决环境和其他领域的综合问
GREEN WIDE ANGLE 绿色广角
题，这将使自然资本同其他类型资本显得同样重要。

鉴于政府和其他社会领域的决策倾向于短期目标，而非可
持续发展和后代人福祉所要求的那样长的时间尺度，将更长远的目标纳入管理是一项更大的挑战。

应该进一步探索如何使决策者改变短视的战略。

这些战略可以包括：制定清晰的长期目标以及中期目标，在正式规划中延长时间尺度，研究出体现代际影响的指标和说明，并将对危害活动的责任制度化。

然而，除非不同社会的人们从更长远的时间尺度看待发展，否则这些战略不可能得到实施。

改善健康
现代和后代人的福祉正面对环境变化、穷困和不公平这样的社会问题的威胁，穷困和不公平进一步助成了环境退化。

对许多现代健康问题的预防性或积极的解决方案需要关注环境、健康和决定人类福祉的其他因素之间的联系。

人们拥有的机会包括以最脆弱的人群、教育和提高意识作为目标，将环境和健康战略、经济评价更好地结合起来，并将环境和健康纳入经济和发展领域。

旨在确保维护生态系统服务所需要的生态可持续性的措施惠及健康，因此，从长远看，这些措施十分重要。

对环境因素的强调一直是公众健康传统的核心。

近年来，一些国际政策也对在发展中加强健康考虑做出了规定。

全球行动计划包括世界健康组织2005 年提出的健康影响评价建议。

在区域层面，《联合国欧洲经济委员会环境影响评价公约战略环境评价议定书》（S t r a t e g i c E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t P r o t o c o l（1991）t o t h e U N E C E C o n v e n t i o n o n E n v i r o n m e n t I m p a c t A s s e s s m e n t）强调了对人类健康的关注。

许多有效的影响评价程序在发达和发展中国家都是需要的。

经济评价可能帮助确保环境和健康影响获得适当的政策关注。

对这些影响的综合经济分析可以彰显政策选择的隐藏成本和惠益、协同效果以及规模效应和制度经济，这可以通过支持可持续发展的补充性政策实现。

在大多数国家，将环境和健康考虑纳入所有政府部门和经济努力之中仍然是一项挑战。

关于健康、环境、基础设施和经济发展的政策和实践应当以综合方式进行考虑。

由于环境污染物是通过不同的路径影响健康，应当加强环境监测和流行病监测系统。

我们还需要为面对风险的特定群体，如妇女、儿童、老人、残疾人和穷人，确定健康指标和战略。

不仅在健康领域，而且在能源、运输、土地利用开发、工业和农业，通过关于决策所引起的可能健康后果的信息以提高人们的意识是十分重要的。

不仅是健康专业人员，所有其他利益相关方，都需要一些手段以对影响健康的政策进行评估和施加影响。

对生态系统和公众健康之间动态联系的进一步理解，将带来新的、不同的机会，从而对可能直接威胁公众健康的过程进行早期干预。

要让人们提高对环境和健康问题的意识，有关工具和政策选择将需要可持续和综合的沟通战略。

通过环境合作解决冲突
尽管全球范围内的内战近年来有所减少，数以百万计的人继续迁移并受到激烈冲突的消极影响。

武装冲突通常但并不总是导致对环境的重大损害。

它降低了社会适应全球变化的能力，同时使可持续的环境管理变得困难重重。

减少暴力冲突，不论冲突是否同自然资源相关，都将减少一个主要的脆弱性来源并加强世界许多地方的人类福祉。

环境合作为实现这一目标提供了一些机会。

旨在确认环境对激烈冲突的推动作用的政策工具和打破其联系的政策工具将有助于矫正关键的压力。

研究和布置这些政策工具将要求在环境、发展、经济和外国政策机构（包括联合国机构）之间进行广泛地合作。

这些合作认识到环境中不同生物物理组成部分之间以及管理体制之间的相互联系。

联合国环境规划署和其他利益相关方进行的环境评价和早期预警工作将在收集和传播所汲取的经验教训方面发挥积极的作用。

这有助于实施联合国秘书长在2006年联合国大会上关于在冲突预防战略中纳入环境考虑的呼吁。

环境合作在历史上有两个重点领域。

在国际层面，重点放在以减少全球变化影响作为目标的多边环境协议上。

在次区域层面，合作的重点放在共享自然资源方面，如共享区域海洋、水资源以及通过跨境自然保护区（也称跨境公园）加强自然资源的保护，从
而支持综合管理和像旅游这样与发展有关的活动。

致力于避免冲突和维持和平的环境合作可以在各级政治组织的层面进行。

在寻求政策干预，以切断环境和冲突之间联系的急切行动中，分析家和执行者都忽视了通过环境方面的相互依赖性来建立信心、进行合作和获得和平的前景。

环境维和是利用环境合作，通过在争议当事方之间建立信任和信心，从而减少紧张关系的一项战略。

环境维和机会仍然有待测试并且处于未开发的状态，直至在所有资源类型和政治层面上进行更多的系统政策尝试后，获得大量的案例并取得巨大成果为止。

追寻建立信心的环境道路，应利用环境方面的相互依赖性，并需要长期反复的环境合作，以减少冲突引发的脆弱性，并改善人类福祉。

这些政策干预将：有助于预防国家和派别之间的冲突；在冲突期间为双方从环境角度提供对话机会；帮助解决环境方面的冲突；在冲突结束后，帮助重新启动经济、农业和环境活动。

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并不是所有环境合作都能够降低脆弱性并增加公平。

对经 验的系统评估可以增加机会。

对环境维和案例中所汲取的教训 进行比较，将有助于我们确认那些刺激而不是缓和冲突的环境 管理方法。

例如早期建立的跨境和平园，就没有同当地人进行 协商。

环境维和机会的终极目标是减少脆弱性及大量地方、国 家和区域冲突对人类福祉的不利影响。

追求环境维和机会将需要把工作重点放在地方、国家和区 域机构建设上，而非历史上对多边环境协议的强调。

要想从这 些环境合作和预防冲突中获得好处，就需要对利益相关方进行 大量能力建设，利益相关方包括涉及冲突的公众和私人利益， 以及像双边捐助国或联合国机构这样的和平促进者。

扩大当地权利
社会和政治价值的快速变化给人们制定减少人类脆弱性和 提高福祉的有效反应政策，同时确保优先事项之间的互补性提 出了挑战。

扩大当地权力可以提供机会，从而确保高层决策认 识到地方和国家的自然资源保护和发展优先事项的重要性。

全球化已经导致逐渐强调商品和创意的自由流动以及个人 所有权和权利。

在一些情形下，这可能不会支持国家和区域的 发展目标。

人们关于性别、传统制度、民主和责任制的价值观 变化使环境资源的管理极端复杂，并给制度发展提出了挑战。

例如，国家和传统机构进行管理的权威和权力日益受到质疑。

这在围绕自然保护区、水资源和森林资源的冲突中十分明显。

这些冲突对自然保护和人们的生计通常产生消极后果，并且在 资源区域共享的情况下可能还具有区域性影响。

对这些不同的利益和角度进行协调，要求在国家、区域和 全球的层面进行回应。

成立认识到当地自然资源使用者的权利 和价值观的综合性机构，可以是一项有效的应对措施，并且能 够在更高层面上将地方关注的问题纳入管理过程中。

这还能促 使进一步的信息共享以及对财政和其他资源更加公平的分配。

包括一切考虑的程序可以降低当地价值观及权利同国家机构的 价值观及权利之间的冲突。

要想使这些方法有效，就需要对能 力建设进行投资。

将这些方法提升到国家或区域层面是十分适 当的，特别是当这些资源的使用对其他地方的使用者产生影响 时，就像水资源管理的案例一样。

认识到现有当地机构（包括 公共财产机构）的重要性，而不是成立新的机构，对于环境和 社会都具有好处，特别是在它们具有高度合法性的情况下。

在地方目标和全球层面所采取的战略和政策之间建立更好 的联系更加富有挑战性。

它受到国际法和管理的限制，但并非 不可能。

建立和发展协商能力对于强化国际管理系统的发展重
点可以是一项重要战略。

在一些部门，实践已经证明区域合作 可以在全球管理和发展目标之间产生有效的协同效果。

促进更加自由和公平的贸易
贸易对于人类生计和福祉以及自然保护具有深远的影响。

更加自由和公平的贸易可以促进经济增长和减少贫困（，通过 食品和技术的转让提高人们的恢复能力并改善管理。

环境和公平问题应该是全球贸易体系的核心问题。

当涉及 贸易，特别是像威胁人类福祉的危险物质这样的产品贸易时， 环境和公平问题对于确保穷人不受利用特别重要。

贸易体制， 特别是农业和纺织品的贸易体制的很大特点是优惠贸易协议 （PTAs ）、双边协议和配额。

高收入国家同穷国敲定双边优惠贸 易协议，但这些协议给贫穷国家产生的伤害多于利益。

拥有丰富劳动力的穷国希望从进入别处的更大市场中获得 好处，而高收入国家应当确保他们能进入市场。

因为小国的内 部市场很小，减少贸易壁垒将向他们提供利用规模经济的机会， 这样穷人将获得就业机会和更丰厚的工资。

大多数模型计算表 明，在世界贸易组织多哈回合谈判下，放开贸易预计会减少穷 困，特别是如果发展中国家相应地调整他们的政策。

贸易促进了边干边学，这可以提高生产率并促进工业化。

工业化和发展中国家之间的联系通过资本和技术转移，可以是 传播最佳实践的有效工具。

穷国，特别是初级商品输出国，对 于价格冲击和其他市场失效十分脆弱，而多样化是减少脆弱性 的最好选择，并且有助于对自然资源的可持续使用。

较高收入、复杂的市场和非国家实体日益加强的权力可以 提升民主和自由的前景。

因为贸易要求大量的公平交易，其顺 利进行要求有更好的机构。

贸易可能不仅仅增加人们的收入， 也可以间接和直接促进国际管理、社会福祉及国际和国内和平， 这促进了繁荣，繁荣反过来也促进了和平。

如同几乎所有其他经济活动一样，贸易产生了胜利者和失 败者，并具有外在因素。

对于一些国家，日趋激烈的竞争引发 的调整成本十分高昂（见脆弱性的进出口）。

可以通过对失败者 进行补偿，并通过对教育和基础设施进行更好的公众投资以加 强适应能力来解决这些问题。

同良好的管理（良政）结合一起， 贸易对于提高收入具有最大的帮助作用。

良好的管理，对贸易 进行调整的地方能力和以鼓励采取最佳实践的方式对工业进行 调整，将有助于减少外部效应，包括源于处理危险废物和源于 增加消费导致的污染
（本文摘编自中国环境科学出版社出版的《全球环境展望4》 第 344-350 页）
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