四大案例细说商业银行参与PPP项目的风险及防控

四大案例细说商业银行参与PPP项目的风险及防控
摘自《银行风险案例精析报告》近日，财政部发布了第三批政府和社会资本合作（PPP)示范项目。

数据显示，共有516个示范项目脱颖而出，占全部申报项目的44%，投资总额逾1。

17万亿元。

相较于第二批示范项目，项目数量翻番，投资额增加逾八成。

此外，数据显示,目前示范项目的“入库”总数达745个。

前两批示范项目落地率58。

18%，比6月末增长9.78个百分点.从项目类型落地情况看,市政工程类项目落地独占鳌头。

在前两批落地示范项目中，市政工程类项目占48%；生态建设和环境保护占9%;交通运输占8%；水利建设占8%。

由上述数据不难看出,特别是自2016年以来，PPP 项目需求不断增长，规模不断扩大，项目落地亦开始加速。

由此预计，未来一段时间PPP项目将迎来一轮新的发展。

进一步分析预计，由于拉动经济增长的“三驾马车",房地产、制造业低迷，基建势必要挑起大梁。

那么PPP作为带动投资的重要手段，在保证我国经济增长方面势必将起到重要的作用。

同时,资产证券化及相关金融创新工具呼之欲出,也将有效提高社会资本的积极性，促进相关企业订单落地,未来值得期待。

不过，目前我国商业银行参与PPP项目的积极性仍待提高。

数据显示，从前两批项目效果看,不甚理想，落地率不足六成。

一些商业银行仅对存量项目进行续贷,而对新建项目基本仍然缺乏融资支持。

此外，在我国目前所实施的PPP模式
主流领域中也不乏众多经典的失败案例时刻给银行敲响资金风险的警钟。

在此,我们将部分案例汇总,具体分析造成以下案例失败的原因及重要风险点。

借此警示银行，在后续具体项目落地过程中,仍需关注并把控风险。

银行、企业及政府需结合具体项目来进行有针对性的分析，切勿过于盲目.--四大失败案例及分析案例一:鸟巢PPP模式失败“鸟巢”是利用PPP 模式建造奥运场馆的典型,由中信集团、城建集团、金州控股集团三家组成的中信联合体与北京市国有资产经营有限公司共同组建项目公司，作为国家体育场的项目法人，负责国家体育场的设计、投融资、建设、运营和移交。

在“鸟巢”总计近32亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58％，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。

根据特许经营协议,中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏.期满后，“鸟巢”由北京市政府收回.然而,从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合PPP （政府和社会资本合作）模式精神和现行法律法规的做法，都给项目运营的最终失败埋下了伏笔。

最终,“鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“离婚”了。

2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对“鸟巢”经营者进行股份制
改造。

中信联合体放弃了30年特许经营权,转而获得永久股东身份;国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任，并导致鸟巢盈利困难，最终无法实现分红.失败分析：首先,“鸟巢”项目的失败出在执行过程中，PPP 模式与现行的财务、法律等制度还存在矛盾。

一方面，“鸟巢”的招标流程不完全符合PPP项目要求.将设计责任交给投标人是体育场馆建设的重要特点,但在“鸟巢”招标过程中，北京市政府先行招标选定了设计方案,造成设计上对体育场赛后商业运营考虑不足，限制了项目公司在赛后对“鸟巢”商业效率的最大化.另一方面，招标时过于看重融资能力，赛后运营管理能力没有引起足够重视，中信联合体内部缺少利益协调机制.此外，国家体育场的“定位”加上公众对PPP模式认知不清,直接影响了赛后运营效益。

在PPP执行过程中，PPP模式与现行的一些制度存在矛盾.例如，按照现在会计准则计提折旧，让“鸟巢”的盈利计算成为一个难题.在30年的运营期内,运营方事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧额“埋单”,根本无法实现分红。

案例二：杭州湾跨海大桥出于对预期效益的乐观评估,杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司,让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。

然而现在投资入股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目，地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80％的股份。

通车
五年后，项目资金仍然紧张,2013年全年资金缺口达到8.5
亿元.而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43
亿元。

按照30年收费期限,可能无法回收本金。

失败分析:第一，《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30％以上。

严重的预期收益误判导致民企决策错误。

第二，大桥项目从规划到建成的10年间多次追加投资,从规划阶段的64亿元到2011年的136亿元，投资累计追加1倍还多，参股的民企已先期投入，只能继续追加，最终被“套牢”。

第三，2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”，接下来,杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车,另外宁波杭州湾大桥、舟山—上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目也已纳入地方或国家规划，未来车流量将进一步分流，合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。

案例三：汇津中国(长春）污水处理有限公司作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春）污水处理有限公司（即汇津长春），合同期限为20年。

同年7月,市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。

2000年底，项目投产并正常运行。

然而从2002年开始，排水公司就拖欠汇津长春污水处理费，而从2003年3月起停止付费。

为解决争议，汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解，在调解会上汇津公司
得知市政府已于2003年2月废止了《专营办法》。

汇津公司认为《专营办法》是政府为支持项目而做出的行政许可和行政授权，废除《专营办法》等于摧毁了项目运营基础。

在多次调解无果的情况下,汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而长春市政府认为汇津与市排水公司所签订的《合作经营合同书》是一份不平等合约，废止《专营办法》是为了贯彻《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，属于依法行政。

败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院，期间汇津长春停产，数百万吨污水直接排入松花江，是为轰动一时的“汇津事件"。

经过近两年的法律纠纷，最终长春市政府将汇津长春回购。

失败分析：上世纪90年代初,我国城市化进程很快，而财政无力支付巨额基础建设资金，纷纷引入境外投资者并承诺固定回报，原本低回报，以稳定见长的水务在我国渐成暴利行业。

为此,国务院于1998年下发了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，对此类问题作出了禁止性规定。

然而在《通知》发出2年后，汇津长春项目还能获得审批立项，说明地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”,有关部门也涉嫌监管不力。

案例四:山东华中发电项目中华发电项目总投资168亿元人民币，装机规模300万千瓦，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同发起的中华发电有限公司承担，合作经营期
为20年,期满后电厂资产全部归中方所有.该项目是我国迄今为止装机规模最大、贷款额最高的BOT电力项目，也被誉为1998年中国最佳PPP项目。

为了促成合作,项目公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量.根据1998年原国家计委签署的谅解备忘录，已建成的石横一期、二期电厂获准0.41元/度这一较高的上网电价，基本保障了项目收益。

然而在2002年10月菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度，这一电价无法满足项目的正常运营，更糟的是从2003年开始，山东省发改委将中华发电与山东电力间的最低购电量从5500小时减为5100小时.由于合同约束，山东电力仍须以计划内电价购买5500小时的电量，价差由山东电力自行填补，导致合作无法为继，项目收益锐减。

失败分析：中华发电项目案例说明决策者在引入项目时缺乏长远考虑，“固定回报”承诺导致合作双方现在进退两难。

1998年的中国计划经济成分更多,竞争压力较小。

然而近年来伴随国企改制，国家电力公司被拆分为大唐电力、山东国电、国电电力、中电国际、华能集团五大发电集团公司，竞争压力倒逼发电企业“竞价上网”，中华发电项目合作双方之间的《运营购电协议》已失去继续执行的体制机制基础，这一深刻的教训启示今后的合作项目一定要充分预见风险，构建科学分担机制.——引发上述PPP 项目失败的三大重要风险点第一，长期的市场及经营风险。

由上述PPP项目失败案例不难看出,以上PPP项目均存在一定的市场风险及经营风险。

首先,PPP项目依托的特殊项目公司是以未来现金流为保障向银行进行贷款的,但由于PPP模式对项目的合作时间要求很明确“不低于十年”。

过长的投资回收期内，市场需求和市场价格均有可能发生巨大波动，因此容易导致企业资金流压力越来越大，再加之企业后期经营不善，极易导致资产损失.对于商业银行而言，PPP项目收益好，政府补贴到位，现金流稳定，则还款能力强，商业银行则能到期收回本息，实现收益。

相反，如果项目收益波动性大或出现未预期到的损失，政府承诺的补贴不到位，都会影响其还本付息能力，商业银行就会出现损失。

分析发现，PPP 模式出现以来，由于市场及经营风险造成失败的案例还有很多，如廉江中法供水厂闲置、福建泉州刺桐大桥因出现竞争性项目运营困难，北京京通公路运营初期收益不足，等等。

一旦PPP项目进展不顺利，对其债权人即商业银行也将是不利的.第二,新型模式下的法律风险。

结合鸟巢PPP案例项目分析，法律风险也是导致众多PPP项目资金损失的重要原因.由于目前PPP模式是正在发展的新型融资模式，各方面的法律规范还未全面出台.在项目运作过程中,相关协议的签署不当、协议不能履行或有改变以及其他不合规行为,都会带来法律风险.第三，政策风险。

从杭州湾跨海大桥失败案例中不难看出，政府政策决策也是影响PPP项目开展的重要因素.现实
生活中,地方领导层变动、区域发展规划调整及政府财政状况波动等因素，都有可能造成政府对PPP项目支持力度下降，造成项目现金流断裂，影响还本付息能力。

通过分析认为，上述风险的存在，使得PPP项目存在难以收回成本、无法保证现金流、项目可能提前终止等情况。

一旦出现这些情况，商业银行的贷款就难以收回，出现坏账，造成资产损失。

因此特别提醒商业银行在介入PPP项目中需要特别注意。

-—商业银行PPP 项目财务风险管控的两大对策建议因此在PPP项目中,商业银行对于财务风险防范还需进一步加强,在此建议需重点侧重以下两个方面：一、加强PPP项目信用管理。

信用风险是商业银行介入PPP项目的主要风险，商业银行要提高贷款质量,充分合理预估信用风险是必要的。

在必要的时候，商业银行要建立专门的PPP项目风险管理机构，培养专门人员，同时建立相应的风险管理流程，针对PPP项目本身的特点，建立专门的风险识别、评估、检测和控制体系.此外,对PPP项目贷款的信用管理，要有别于一般的贷款，同时加强事前和事中的管控：一方面,对PPP项目，商业银行应及早介入,提供相关咨询服务，做好尽职调查，全面掌握PPP 项目的规模、招投标、预算等情况，为贷款决策提供充足的材料;另一方面，要持续跟踪PPP项目的建设和经营，在项目发生重大异常情况下，及时采取措施降低信用风险。

二、完善PPP项目协议管理.针对PPP项目中的利率风险和流动性
风险，建议商业银行通过贷款协议的设计和管理进行合理规避。

首先，在签订贷款协议时，要充分考虑金融市场的变化，以及项目对债务利率的承受能力，设计合理的贷款利率水平和调整机制,降低商业银行参与PPP项目的利率风险；其次，针对大规模贷款的PPP项目，商业银行应运用辛迪加模式，联合其他商业银行共同贷款,分散贷款风险；第三，建立有效的担保体系，可以要求项目公司及利害关系人做出特定的担保，或者要求政府对商业银行的利益做出承诺和担保，或者要求项目公司与保险公司签订保险合同购买保险；最后，要在贷款协议中确定风险承担的程度,为减少收贷风险，商业银行须确定支付贷款前必须具备的先决条件和明确各项风险
的承担程度。