金融业行为风险行为监管与金融消费者保护-中国银行保险监督管理

*金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护

孙天琦1

摘要：本文分析了金融业行为风险、行为监管、金融消费者保护及其相互关系，指出审慎监管与行为监管（金融消费者保护）具有互补性、差异性，也有潜在冲突的可能。审慎监管与行为监管要有机平衡，不能顾此失彼。次贷危机表明，过去监管实践中更容易忽视行为监管，弱化金融消费者保护。危机后，各国都在加强行为监管。我国也需要结合国内实际情况，完善行为监管体系，形成审慎监管与行为监管有效互补的监管框架。

关键词：行为监管；金融消费者保护；审慎监管

历史上多次金融危机证明，工商企业（非金融企业）贷款质量的大面积恶化能够导致金融风险。2008年次贷危机又证明，个人贷款质量的大面积恶化也能够导致金融风险。从监管方面看，次贷危机反映了国际上金融监管部门容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）。金融机构对行为风险的管理也漏洞百出。危机后，各国金融监管部门更加注重审慎监管和行为监管关系的平衡。辩证地看，审慎监管与金融消费者保护（行为监管）既为互补，也有冲突的可能。实践中两者之间必须寻求一种有机平衡，以最大限度地发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。对两者关系的不同认识，导致了各国不同的金融监管改革思路。就我国而言，也需要结合实际情况，不断完善金融行为监管体系，加强金融消费者保护。

一、行为风险、行为监管和金融消费者保护

（一）行为风险

2011年，英国金融服务管理局（FSA,Financial Supervision Authority）在其发布的《零售

1 孙天琦，经济学博士，教授，博士生导师，供职于中国人民银行金融消费权益保护局。本文仅代表个人观点，与所供职单位无关。作者感谢匿名审稿人的意见，文责自负。

* 感谢加拿大金融消费者保护署（FCAC）前主席James Callon，英国金融行为监管局（FCA）Stefan Hunt 和Paul Adams，CGAP的Kates、Rafe以及香港金融管理局（HKMA）操守部（conduct department）朱立翘提供的他们对行为监管的深入理解或者研究报告。

行为风险展望》（Retail Conduct Risk Outlook）中指出，零售业务的行为风险（conduct risk）是金融机构零售业务行为给消费者带来不良后果的风险，如：隐瞒产品信息、销售误导/欺诈、个人金融信息泄露、歧视以及不当债务催收等（见表1）。这些风险有的会以个案形式出现，有的也会在行业内大面积发生。

2013年，新成立的英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority， FCA）发布《风险展望》（FCA Risk Outlook 2013），对行为风险的关注从零售业务行为风险扩展到了批发业务行为风险。FCA指出，过去对金融批发市场的行为监管的理念是，批发市场各相关金融机构参与复杂交易多，经验丰富，完全有能力保护自己的利益，但事实证明，这些并不足以杜绝危害市场诚信、甚至跨国界的不端市场行为，典型案例包括操纵LIBOR、操纵汇率等。批发市场参与者的行为风险在于其不诚信行为的可传染性可能损害整个市场的诚信度。此外，批发业务行为风险和零售业务行为风险也并不是相互孤立的，批发市场的行为风险完全有可能传递到零售市场，危害金融市场的诚信度，最终会影响到零售消费者。

产生行为风险的原因包括三个方面：内在原因、结构和行为原因、环境原因。内在原因包括信息不对称、金融服务能力不足；结构和行为原因包括缺乏竞争力、经营文化和激励机制不完善、利益冲突等；环境原因包括监管和政策变化、技术发展等等。

表1：金融市场中消费者面临的风险和应对措施

风险类别应对措施

由于金融机构出现资不抵债而导致存款

和投资出现损失

（1）对金融机构进行审慎监管

（2）由金融机构管理层进行适当治理

（3）存款保险

（4）保单保护基金

（5）投资者保护基金

（6）在清偿程序中充分保护存款人、投保人和投资人

信息不透明导致消费者财务损失：

（1）合同条款复杂、模糊、未披露

（2）对保证和做出的承诺未进行书面记

录（如投资收益少于承诺）

（3）未披露成本、罚金、佣金等

（4）未披露计算成本、收费、存贷款利

率的计算方法

披露：

（1）对任何可能影响消费者决策的事项进行充分的披露，

实现透明化

（2）披露语言应通俗易懂，附带计算示例

（3）披露应在达成合同之前提供

（4）对已进行的披露和达成协议的内容，应留存证明

消费者有权拥有以下内容的书面披露材料：

（1）产品风险：本金风险、利润风险；（2）所有条款；（3）

消费者义务；（4）债务催收流程；（5）对产品、服务或

合同的替代和变更；（6）成本、收费、利率；（7）佣金；（8）

销售人员资质；（9）合同完全或部分依据的假设或情况；

（10）潜在使用第三方和分包商；（11）担保或承诺；（12）

使用的计算方法和算术公式；（13）提前终止合同的权利

及适用条款；（14）任何可能出现的罚款情形；（15）时限、

最后期限；（16）消费者未履行义务应承担的后果和责任；

（17）争议解决机制

金融机构员工进行欺诈或盗窃导致损失金融机构应该制定：（1）对新员工进行适当审查；（2）对欺诈进行严格监测和审计；（3）轮岗；（4）行为准则；（5）服务标准；（6）投诉监测和正式处理流程；（7）消费者认知程度资料；（8）适当的制度、流程和培训方案；（9）治理和内部合规监测方案

服务质量：

（1）账户交易误差较多；（2）未及时对调查进行反馈和及时修正记账误差；（3）延误预付贷款收益；（4）拒绝提供服务；（5）没有正式的投诉处理流程金融机构应制定：（1）行为准则；（2）服务标准；（3）投诉监测和正式处理流程；（4）消费者认知程度资料；（5）适当的制度、流程和培训方案；（6）治理和内部合规监测方案

监管部门开展监测和执法检查；也可以雇佣神秘访客，由第三方暗访监管政策的执行情况

消费者对以下内容缺乏了解：

（1）产品和服务的复杂性；（2）消费者义务；（3）未履行义务的后果（失去抵押品赎回权、放弃抵押品等）金融机构评估消费者对产品和服务的认可程度

通过行业倡议对合同进行简化，在消费者关系、纠纷解决和有效沟通技能方面加强对员工培训

金融机构和监管部门开展产品教育

金融知识普及

误导性广告和销售：（1）夸大产品和服务优点；（2）向消费者推荐不合适的产品；（3）夸大服务效果；（4）对产品的描述或消费者义务（撤销合同的权利）的陈述不准确；（5）成本信息不准确金融机构应制定：（1）行为准则；（2）服务标准；（3）投诉监测和正式处理流程；（4）消费者认知程度资料；（5）适当的制度、流程和培训方案；（6）治理和内部合规监测方案

监管部门开展监测和执法检查

强制或强行销售：（1）过度放贷；（2）

掠夺性放贷；（3）回扣；（4）捆绑销售；（5）

不适当的产品销售方式；（6）以销售人

员的薪酬为基础的激励机制

同上

缺乏竞争和替代性服务：（1）掠夺性定价；（2）要求过高（如对贷款抵押品）；（3）回扣促进有效竞争和选择

监管部门开展监测和执法检查

缺乏基本的廉价服务寻求行业性解决方式，对低收入者提供基本金融服务

歧视消费者，不公平地限制提供金融产品或者金融服务行业和监管部门进行市场行为监督监管部门开展监测和执法检查

未经授权使用或发布个人信息金融机构应制定：（1）行为准则；（2）服务标准；（3）投诉监测和正式处理流程；（4）消费者认知程度资料；（5）适当的制度、流程和培训方案；（6）治理和内部合规监测方案

监管部门开展监测和执法检查

金融机构未遵守法律、合同条款、行为准则等金融机构进行内部合规监测

行业和监管部门进行市场行为监督

资料来源：James Callon提供。

（二）行为监管与金融消费者保护

行为监管指的是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括信息披露要求、禁止欺诈