地方治理创新活动的公共价值绩效解析

地方治理创新活动的公共价值绩效解析作者：杨志军支广东刘强强
来源：《中共天津市委党校学报》2020年第04期
[摘要]以人民为中心的地方治理创新活动能否产生公共价值绩效？以公共价值为基础的政府绩效治理模型（PV-GPG模型）通过政府绩效的三大要素（（A）价值建构（B）组织管理（C）协同领导）能够回答此问题。

公共话语需求建构、公共事务公平合理、公共领导协同提升是“四直为民”协商机制产生公共价值绩效的三大来源;政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造是公共价值生产的关键环节和重要路径。

作为公共价值绩效产生结果和过程的阐述，公共价值绩效生产的三条路径与绩效生产结果的三个来源相互强化、相互吸附，合力推动公共价值的创造生产。

“四直为民”需要与其他案例研究共同致力于迈向社会全体的可能性解释。

未来的公共价值管理研究要聚焦国家治理改革和服务创新等具体实践，形成中国经验贡献于国际社会。

[关键词]“四直为民”;地方治理创新;公共价值;绩效生产
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-410X（2020）04-0055-13
一、问题的提出
如何理解和界定公共价值？穆尔最早提出：公共价值是政府部门以提供公共服务和推行各项社会政策让公众切实感受到的效用，它具有正外部效用最大化溢出性。

政府为巩固自身合法性和树立权威性，需要推动公共价值的创造与生产[1]（P20）。

最新的研究指出，公共价值的创造和生产与政府提供公共服务的品质、政府治理效能、社会公平、社会正义、民主参与有紧密联系[2]（P93）。

从实践上看，公共价值的创造和生产是政府部门官员与切身利益相关者相互协商凝聚共识的成果，并不是社会个体偏好的相加[3] 。

除此之外，公共价值的分类、模型及体系化构建也是很重要的问题[4] 。

从公共价值产生的西方语境（美国）再到中国公共价值绩效的本土探求，都彰显出公共价值作为政府提升治理绩效并追求治理合法性的重大意义。

公共价值的目标定位主要是效用和期望，应用场域主要在地方政府行为（管理、改革和协商）上，那么，我们要如何从目标和应用相结合（一个更高的应然价值和落地的实然运作）的角度
来认识以公共价值为导向的地方治理活动呢？我们认为，任何一种价值都必须产生广泛的正向影响力才能被称作为公共价值。

人民对美好生活的向往就是我們的奋斗目标，当前我国社会主要矛盾发生本质转变，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展是当下面临的实境。

因此，依据“以人民为中心”的发展思想，全社会最大的公共价值就是要让人民过上好日子。

这种基于政党统领、政府行政和社会参与的公共价值可以作为中国和国际社会共建人类命运共同体的一种共识。

那么，基于“让人民过上好日子”核心导向的地方治理创新活动如何产生公共价值？公共价值如何进行测量？本文选择贵州省遵义市凤冈县开展的“四直为民”基层协商机制作为研究案例，借鉴PV-GPG模型中的价值建构、组织管理、协同领导三大要素建立研究框架，首先运用NVivo方法展现公共价值绩效产生结果，再次从“政策过程参与—行政体制改革—服务流程再造”三维路径来解释公共价值绩效产生过程，最后得出研究结论。

二、文献述评与框架设计
（一）理论梳理：从公共价值到公共价值管理再到公共价值测量
就像公共行政在过去一百多年的发展所揭示的普遍道理一样，公共价值的提出具有两个方面的重要背景。

一是从变迁阶段来看，公共价值与新公共服务、网络化治理、整体性治理等理论学说一道成为追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness）即经济、效率和效益的“新公共管理运动”之后的新公共治理范式[5] 。

二是从变迁本质来看，公共价值理论在新公共治理范式中关于公共行政实践对事实和价值分离的主张并不能解决根本问题，推进价值理性与工具理性的有机整合，建立服务型、民主协商型政府是应有之义[6] 。

公共价值的基本内涵有三个：一是公共价值是社会公众对政府部门的期望;二是公共价值是社会公众的偏好投射;三是公共价值是一个价值集合[7]。

公共价值形成的累积逻辑遵循：一般社会价值→基本社会价值→公共价值→核心公共价值的线性演进理路。

从公共价值类型划分、体系建立和结构解析来看，以人民为中心的公共价值成为公众偏好和预期与政府治理实践相统一的核心公共价值，为社会稳定治理、推动最优公共价值的创造产生、满足社会公众公共价值的供需平衡和可持续产出、强化政府合法性和政府权威提供了实现路径。

任何核心公共价值理念只有转化为卓有成效的公共管理活动才有意义。

公共价值管理是持有公共价值理念，在与社会公众的日常互动和协商中挖掘公共价值，在不同层级政府关系中获取上级信任和同级支持，进而推动公共价值的创造和生产。

这种基于“战略三角”模型的公共价值管理过程，反映出只有公共管理者才是完成公共价值创造的引领者和实践家的本质[8]
（P103）。

而公共价值管理者经常处在一个充满政治冲突和技术变革的环境，他们要处理的往往是“以复杂、交互影响与争议性为基本特征”的“棘手问题”[9] 。

因此，面对公共领域的复杂性与不确定性，公共价值管理必须关注如何理解、识别、测量和创造公共价值[10]。

推动公共价值的创造产生和测量的前提条件是明晰和辨识什么是公共价值，衡量公共价值是连接公共价值从明晰和辨识向创造产生转变的转化器，而创造生产公共价值依赖三者发生化学反应共同作用。

我们应明晰公共价值必然与现实中的政府治理实践产生紧密联系，聚焦于理念集的公共价值内涵体系和核心公共价值的生成逻辑;识别公共价值则需要坚持公共价值界定的标准和评估技巧。

在理解和识别公共价值基础上，测量公共价值非常关键[11]（P115）。

测量公共价值象征着评判公共价值在多大程度上被创造生产了，以及在多大程度上实现了有用绩效，以及此间过程有多少公共价值绩效损耗，这样才能评估公共价值的实现程度，继而改进相关工作[12]。

因此，公共价值只有在明晰和辨识的基础上经过测量才能得到精准创造。

（二）主题确立：从测量公共价值到选择基层协商
从公共价值作为应对新公共管理运动危机的“新范式”[13]来看，基于构建开放灵活的公共服务传送体系，实现治理系统的整体优势，我们必须立基于公共价值管理过程的测量[14]。

随着以穆尔的公共价值管理理论和波兹曼的公共价值失灵为核心的两个研究论域发展，测量公共价值呈现四个方面的研究旨趣：一是公共价值与战略管理的结合;二是公共价值与绩效管理的结合;三是公共价值与网络化治理的结合;四是公共价值失灵与公共政策和公共服务的结合。

其中，基于公共价值绩效的研究正在成为学术热点。

传统治理绩效评价往往强调单一价值取向，只关注投入转化为产出和结果，把公共部门效率理解为单一的技术问题[15]。

在新的网络化治理和政策工具研究导向下，基于公共价值绩效的研究往往聚焦于网络有效性、网络绩效、治理绩效等研究主题[16]，从个体或部门绩效拓展到社会关系网络中的多层次绩效[17]。

因此，公共价值管理模式被理解为一种以“合作化的网络治理”为特征的后竞争时代的主要框架[18]。

任何一项治理，尤其是良治，最终就是要以实现一系列公共价值为己任。

协商民主作为国家和社会互动合作的有效路径，代表着社会普遍认同的核心公共价值，为人们重塑政府信任、缓解转型期的社会阵痛发挥了重要作用。

公共价值管理在中国场景中一开始就与协商民主紧密相关。

因为公共价值管理与社会治理中的协商民主具有内在逻辑一致性，协商民主为建构公共价值生产过程、缓解和弥合公共价值冲突及强化公共价值合法性、避免公共价值失灵提供了新的路径[19] 。

尤其是把基层协商民主纳入公共价值管理体系，通过公共价值管理的方式促进基层协商民主的实现，很可能是一条值得我们探索的道路。

基层协商作为一种以人民为中心的公共价值治理实践活动，通过民主参与和政府与社会公众互动的环节进行公共价值的创造生产，其程度、效果应该得到计算和评价。

（三）建立以人民为中心的公共价值绩效研究框架
包国宪团队最早对以公共价值为基础的政府治理绩效进行了系统研究和全面阐释，提出了“以公共价值为基础的政府绩效治理模型”（PV-GPG模型），该模型主要论证了以公共价值为基础政府绩效治理的两个基本命题：政府绩效是一种社会建构过程，只要是政府产出便是绩效;前提条件是只有来源于社会的政府绩效成果才能获得合法性和可持续推进。

这样才能保证政府产出和社会需求有高度的切合性[20] 。

作为一项将公共价值管理和政府绩效管理相结合的新兴研究课题，PV-GPG模型的公共价值绩效主要是三个。

一是价值建构。

公共价值的建构是政府、社会和市场等多元主体在社会价值建构中相互协同，也是政府与社会公众平等互动、对话协商公共利益的过程。

二是组织管理。

其就是公共价值在创造生产的过程中由抽象到具象化领域投入的管理成本，组织结合实践进行管理的过程。

三是协同领导。

一项成功卓越的公共价值绩效管理过程需要强有力的领导力，它是以沟通使命、驱动公共管理者、形成战略并提供成功所需要的管理策略的方式进行管理的过程[21] 。

公共价值绩效的价值建构、组织管理、协同领导是一个相互联系的协同系统，共同构成公共价值绩效的主要内容。

作为一种地方治理创新活动，基层协商是人民群众集体偏好集中表达的途径，不同的利益需求与不同的话语表达就是一个公共价值的聚焦和形成的过程。

国内外学者虽然对于基层协商民主和PV-GPG模型进行了一系列的理论研究和案例分析，但无论是在学术研究还是实践中，少有学者将协商民主与公共价值、基层协商与公共价值绩效相结合进行深入研究。

贝宁顿介绍了一种关注“过程和结果” 的公共价值定性分析方法[22]（P47-49），为我们深入理解以公共价值为基础的基层协商机制产生公共价值績效的逻辑提供了思路。

为此，本文以贵州省遵义市凤冈县“四直为民”基层协商机制作为地方治理创新案例，利用PV-GPG模型展现其公共价值绩效生产结果并解释其过程（见图1）。

笔者将凤冈县“四直为民”基层协商机制作为一项以人民为中心的地方治理创新活动，在从公共价值到公共价值管理再到公共价值测量再到PV-GPG模型的选择论述，提出PV-GPG模型下以人民为中心的地方治理创新活动如何产生公共价值这个亟待回答的问题，以及产生的公共价值如何进行测量。

我们从公共价值绩效产生的结果和过程两方面进行论述。

一方面，在公共价值绩效产生结果上，采用QSR NVivo 11.0质性分析软件和扎根理论思想，将PV-GPG模型中的价值建构（A）、组织管理（B）、协同领导（C）三个落地实操的主要内容作为核心编码，同时根据NVivo的可视化原理，将A、B、C转化为公共话语需求建构、公共事务公平治理、公共领导协同提升三个主轴编码，“四直为民”作为开放性编码，通过文本测算出“四直为民”的公共价值绩效产生结果。

另一方面，在公共价值绩效产生过程将政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造作为对应PV-GPG模型A、B、C可视化内容的三维路径，通过对“四直为民”深度个案访谈解释“四直为民”基层协商机制的公共价值绩效产生过程。

（四）“四直为民”是以人民为中心的地方治理创新
协商民主实践主要在地方和基层开展，其旨意回归以人民为中心，其行动也直接体现为以人民为中心。

这个出发点就是倡导和发扬公共价值，使公共价值的创造和生产不再单纯被视作一种呼吁追寻公共性与公共精神的宣传标语和旗帜口号，逐渐发展成为解决现实公共问题的理论指引。

地方政府在协商民主实践创新方面已经取得了不凡的成绩，如浙江温岭、深圳盐田与四川广安等模式。

我们立足地方治理经验开展政策过程研究，可以将凤冈县“四直为民”看作是一种基层协商机制的地方治理现代化模式[23]。

笔者于2017年～2018年先后对凤冈县5个镇（进化镇、何坝镇、永和镇、永安镇、龙泉镇）共13个地方（高河组、炮桐组、后坝组、中心村村委会、水河村村委会、党湾村幸福苑、和平路社区、大陆架生态庄园、凤冈稻鱼共生基地、和平组新农村建设、森琴养殖场、安氏蔬菜基地、仙人岭二公司）开展实地调研。

因此，公共价值只有在明晰和辨识的基础上经过测量才能得到精准创造。

（二）主题确立：从测量公共价值到选择基层协商
从公共价值作为应对新公共管理运动危机的“新范式”[13]来看，基于构建开放灵活的公共服务传送体系，实现治理系统的整体优势，我们必须立基于公共价值管理过程的测量[14]。

随着以穆尔的公共价值管理理论和波兹曼的公共价值失灵为核心的两个研究论域发展，测量公共价值呈现四个方面的研究旨趣：一是公共价值与战略管理的结合;二是公共价值与绩效管理的结合;三是公共价值与网络化治理的结合;四是公共价值失灵与公共政策和公共服务的结合。

其中，基于公共价值绩效的研究正在成为学术热点。

传统治理绩效评价往往强调单一价值取向，只关注投入转化为产出和结果，把公共部门效率理解为单一的技术问题[15]。

在新的网络化治理和政策工具研究导向下，基于公共价值绩效的研究往往聚焦于网络有效性、网络绩效、治理绩效等研究主题[16]，从个体或部门绩效拓展到社会关系网络中的多层次绩效[17]。

因此，公共价值管理模式被理解为一种以“合作化的网络治理”为特征的后竞争时代的主要框架[18]。

任何一项治理，尤其是良治，最终就是要以实现一系列公共价值为己任。

协商民主作为国家和社会互动合作的有效路径，代表着社会普遍认同的核心公共价值，为人们重塑政府信任、缓解转型期的社会阵痛发挥了重要作用。

公共价值管理在中国場景中一开始就与协商民主紧密相关。

因为公共价值管理与社会治理中的协商民主具有内在逻辑一致性，协商民主为建构公共价值生产过程、缓解和弥合公共价值冲突及强化公共价值合法性、避免公共价值失灵提供了新的路径[19] 。

尤其是把基层协商民主纳入公共价值管理体系，通过公共价值管理的方式促进基
层协商民主的实现，很可能是一条值得我们探索的道路。

基层协商作为一种以人民为中心的公共价值治理实践活动，通过民主参与和政府与社会公众互动的环节进行公共价值的创造生产，其程度、效果应该得到计算和评价。

（三）建立以人民为中心的公共价值绩效研究框架
包国宪团队最早对以公共价值为基础的政府治理绩效进行了系统研究和全面阐释，提出了“以公共价值为基础的政府绩效治理模型”（PV-GPG模型），该模型主要论证了以公共价值为基础政府绩效治理的两个基本命题：政府绩效是一种社会建构过程，只要是政府产出便是绩效;前提条件是只有来源于社会的政府绩效成果才能获得合法性和可持续推进。

这样才能保证政府产出和社会需求有高度的切合性[20] 。

作为一项将公共价值管理和政府绩效管理相结合的新兴研究课题，PV-GPG模型的公共价值绩效主要是三个。

一是价值建构。

公共价值的建构是政府、社会和市场等多元主体在社会价值建构中相互协同，也是政府与社会公众平等互动、对话协商公共利益的过程。

二是组织管理。

其就是公共价值在创造生产的过程中由抽象到具象化领域投入的管理成本，组织结合实践进行管理的过程。

三是协同领导。

一项成功卓越的公共价值绩效管理过程需要强有力的领导力，它是以沟通使命、驱动公共管理者、形成战略并提供成功所需要的管理策略的方式进行管理的过程[21] 。

公共价值绩效的价值建构、组织管理、协同领导是一个相互联系的协同系统，共同构成公共价值绩效的主要内容。

作为一种地方治理创新活动，基层协商是人民群众集体偏好集中表达的途径，不同的利益需求与不同的话语表达就是一个公共价值的聚焦和形成的过程。

国内外学者虽然对于基层协商民主和PV-GPG模型进行了一系列的理论研究和案例分析，但无论是在学术研究还是实践中，少有学者将协商民主与公共价值、基层协商与公共价值绩效相结合进行深入研究。

贝宁顿介绍了一种关注“过程和结果” 的公共价值定性分析方法[22]（P47-49），为我们深入理解以公共价值为基础的基层协商机制产生公共价值绩效的逻辑提供了思路。

为此，本文以贵州省遵义市凤冈县“四直为民”基层协商机制作为地方治理创新案例，利用PV-GPG模型展现其公共价值绩效生产结果并解释其过程（见图1）。

笔者将凤冈县“四直为民”基层协商机制作为一项以人民为中心的地方治理创新活动，在从公共价值到公共价值管理再到公共价值测量再到PV-GPG模型的选择论述，提出PV-GPG模型下以人民为中心的地方治理创新活动如何产生公共价值这个亟待回答的问题，以及产生的公共价值如何进行测量。

我们从公共价值绩效产生的结果和过程两方面进行论述。

一方面，在公共价值绩效产生结果上，采用QSR NVivo 11.0质性分析软件和扎根理论思想，将PV-GPG模型中的价值建构（A）、组织管理（B）、协同领导（C）三个落地实操的主要内容作为核心编码，同时根据NVivo的可视化原理，将A、B、C转化为公共话语需求建构、公共事务公平治
理、公共领导协同提升三个主轴编码，“四直为民”作为开放性编码，通过文本测算出“四直为民”的公共价值绩效产生结果。

另一方面，在公共价值绩效产生过程将政策过程参与、行政体制改革、服务流程再造作为对应PV-GPG模型A、B、C可视化内容的三维路径，通过对“四直为民”深度个案访谈解释“四直为民”基层协商机制的公共价值绩效产生过程。

（四）“四直为民”是以人民为中心的地方治理创新
协商民主实践主要在地方和基层开展，其旨意回归以人民为中心，其行动也直接体现为以人民为中心。

这个出发点就是倡导和发扬公共价值，使公共价值的创造和生产不再单纯被视作一种呼吁追寻公共性与公共精神的宣传标语和旗帜口号，逐渐发展成为解决现实公共问题的理论指引。

地方政府在协商民主实践创新方面已经取得了不凡的成绩，如浙江温岭、深圳盐田与四川广安等模式。

我们立足地方治理经验开展政策过程研究，可以将凤冈县“四直为民”看作是一种基层协商机制的地方治理现代化模式[23]。

笔者于2017年～2018年先后对凤冈县5个镇（进化镇、何坝镇、永和镇、永安镇、龙泉镇）共13个地方（高河组、炮桐组、后坝组、中心村村委会、水河村村委会、党湾村幸福苑、和平路社区、大陆架生态庄园、凤冈稻鱼共生基地、和平组新农村建设、森琴养殖场、安氏蔬菜基地、仙人岭二公司）开展实地调研。

因此，公共价值只有在明晰和辨识的基础上经过测量才能得到精准创造。

（二）主题确立：从测量公共价值到选择基层协商
从公共价值作为应对新公共管理运动危机的“新范式”[13]来看，基于构建开放灵活的公共服务传送体系，实现治理系统的整体优势，我们必须立基于公共价值管理过程的测量[14]。

随着以穆尔的公共价值管理理论和波兹曼的公共价值失灵为核心的两个研究论域发展，测量公共价值呈现四个方面的研究旨趣：一是公共价值与战略管理的结合;二是公共价值与绩效管理的结合;三是公共价值与网络化治理的结合;四是公共价值失灵与公共政策和公共服务的结合。

其中，基于公共价值绩效的研究正在成为学术热点。

传统治理绩效评价往往强调单一价值取向，只关注投入转化为产出和结果，把公共部门效率理解为单一的技术问题[15]。

在新的网络化治理和政策工具研究导向下，基于公共价值绩效的研究往往聚焦于网络有效性、网络绩效、治理绩效等研究主题[16]，从个体或部门绩效拓展到社会关系网络中的多层次绩效[17]。

因此，公共价值管理模式被理解为一种以“合作化的网络治理”为特征的后竞争时代的主要框架[18]。

任何一项治理，尤其是良治，最终就是要以实现一系列公共价值为己任。

协商民主作为国家和社会互动合作的有效路径，代表着社会普遍认同的核心公共价值，为人们重塑政府信任、缓解转型期的社会阵痛发挥了重要作用。

公共价值管理在中国场景中一开始就与协商民主紧密
相关。

因为公共价值管理与社会治理中的协商民主具有内在逻辑一致性，协商民主为建构公共价值生产过程、缓解和弥合公共价值冲突及强化公共价值合法性、避免公共价值失灵提供了新的路径[19] 。

尤其是把基层协商民主纳入公共价值管理体系，通过公共价值管理的方式促进基层协商民主的实现，很可能是一条值得我们探索的道路。

基层协商作为一种以人民为中心的公共价值治理实践活动，通过民主参与和政府与社会公众互动的环节进行公共价值的创造生产，其程度、效果应该得到计算和评价。

（三）建立以人民为中心的公共价值绩效研究框架
包国宪团队最早对以公共价值为基础的政府治理绩效进行了系统研究和全面阐释，提出了“以公共价值为基础的政府绩效治理模型”（PV-GPG模型），该模型主要论证了以公共价值为基础政府绩效治理的两个基本命题：政府绩效是一种社会建构过程，只要是政府产出便是绩效;前提条件是只有来源于社会的政府绩效成果才能获得合法性和可持续推进。

这样才能保证政府产出和社会需求有高度的切合性[20] 。

作为一项将公共价值管理和政府绩效管理相结合的新兴研究课题，PV-GPG模型的公共价值绩效主要是三个。

一是价值建构。

公共价值的建构是政府、社会和市场等多元主体在社会价值建构中相互协同，也是政府与社会公众平等互动、对话协商公共利益的过程。

二是组织管理。

其就是公共价值在创造生产的过程中由抽象到具象化领域投入的管理成本，组织结合实践进行管理的过程。

三是协同领导。

一項成功卓越的公共价值绩效管理过程需要强有力的领导力，它是以沟通使命、驱动公共管理者、形成战略并提供成功所需要的管理策略的方式进行管理的过程[21] 。

公共价值绩效的价值建构、组织管理、协同领导是一个相互联系的协同系统，共同构成公共价值绩效的主要内容。

作为一种地方治理创新活动，基层协商是人民群众集体偏好集中表达的途径，不同的利益需求与不同的话语表达就是一个公共价值的聚焦和形成的过程。

国内外学者虽然对于基层协商民主和PV-GPG模型进行了一系列的理论研究和案例分析，但无论是在学术研究还是实践中，少有学者将协商民主与公共价值、基层协商与公共价值绩效相结合进行深入研究。

贝宁顿介绍了一种关注“过程和结果” 的公共价值定性分析方法[22]（P47-49），为我们深入理解以公共价值为基础的基层协商机制产生公共价值绩效的逻辑提供了思路。

为此，本文以贵州省遵义市凤冈县“四直为民”基层协商机制作为地方治理创新案例，利用PV-GPG模型展现其公共价值绩效生产结果并解释其过程（见图1）。

笔者将凤冈县“四直为民”基层协商机制作为一项以人民为中心的地方治理创新活动，在从公共价值到公共价值管理再到公共价值测量再到PV-GPG模型的选择论述，提出PV-GPG模型下以人民为中心的地方治理创新活动如何产生公共价值这个亟待回答的问题，以及产生的公共价值如何进行测量。

我们从公共价值绩效产生的结果和过程两方面进行论述。

一方面，在公共。