国内首例文物保护成功借道环境公益诉讼

国内首例文物保护成功借道环境公益诉讼作者：郭红敏
来源：《法治与社会》 2018年第2期
近日，河南省高级人民法院发布该院环境资源审判庭发布的七个环境资源审判典型案例，
其中之一是中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉郑州市马固村委会、上街区政府等环境侵
权责任纠纷一案。

该案是全国首例涉不可移动文物保护的公益诉讼案，也是河南第一起环境公
益诉讼案。

后来，经法院主持，原被告双方达成和解协议，原告方的诉求得到尊重。

让人略显
尴尬的是，此案并非文物保护公益诉讼，而是环境公益诉讼，其主要法律依据是新修订的《环
境保护法》第五十八条的规定。

在文物保护公益诉讼没有明确法律依据的情况下，文物保护借
道环境公益诉讼，是无奈之举
“三朝枢密”地5 处文物被拆
郑州市上街区峡窝镇马固村，是一个古老的村落，这个地方曾出过“三朝枢密院，九子进
士公”的王博文家族。

王博文祖孙在朝政绩显赫，王博文去世后，其子王畴又进士及第，官拜
枢密副使。

宋神宗年间，王畴九个儿子先后进士登科，其中王岘仍如其祖，入朝佐政，升至枢
密副使。

从宋仁宗、英宗、神宗三朝，王博文祖孙三代同仕枢密使，王畴九子进士及第，朝野
相传。

马固村委会在村口设碑，介绍村子的历史状况。

碑文称马固村为“千年古村，历史名镇”，常住人口3200 多人，是一个有历史文化积淀的古村落。

马固村因为出过不少名人，文物遗存丰富，大量的雕刻、书法精品散存于碑碣、匾额之上，庙宇之中，因此有“中原第一文物古村落”的美誉。

其中，刻于宋治平二年（1065 年）的王田墓志，由宋代文学家苏颂撰文，书法名家陆谓书丹，文风严谨，书法朴茂方正，为墓志文化珍品；王氏宗祠浮雕为我国存世不多的精品；2006 年10 月，马固村地下发掘出的两只唐青花塔
式罐，系国家一级文物。

这两件珍贵文物是目前国内出土文物中为数不多的完整唐青花罐，也
是我国最早的、工艺最复杂的、最精湛的、器形最大的、有明确出土单位的唐代青花瓷。

它们
的出土，将中国青花瓷的起源向前推进800 年至1000 年。

国家级权威专家耿宝昌先生将其列
在“中华百件国宝珍品”前列。

始于2007 年4 月，止于2011 年12月的第三次全国文物普查规定，文物普查中发现的实
际存在，具有历史、艺术、科学价值的不可移动历史文化遗存，均应认定为不可移动文物。

在
河南省第三次全国文物普查不可移动文物名录中，马固村有7 处入列，分别是王德魁故居、张
连伟民居、王广林民居、王洪顺民居、王氏宗祠、马固村关帝庙、马固村教堂。

2014 年，当地政府在马固村规划建相关项目。

按照上街区总体规划，马固村整体规划为“智能电器产业园”，作为上街装备产业集聚区的拓展区，城区主干道许昌路等多条道路将从
此处通过。

为合理布局安置区和相关产业，该区决定对马固村进行整体搬迁。

截止2015 年3 月，马固村成为一片废墟，7 处不可移动文物拆的只剩下王氏宗祠和关帝庙，其他5 处古建筑均于2014 年4 月被拆除。

在几次抗议未果之后，王德魁后人选择了自己
花钱将王德魁故居拆迁，同时将木制品、瓦片等保存在隔壁一个村镇的窑洞中，以便将来重建。

而关帝庙正被南北两侧深达数米的深沟夹击着，看着挖土机和工程车正在离关帝庙十几米
的地方忙碌作业，村民们担心哪一天关帝庙也被夷为平地。

为了守护这一岌岌可危的不可移动
文物，几十名村民寸步不离关帝庙，并在关帝庙插上了红旗，挂上了条幅。

文保志愿者发“十万火急”微博
郑州文物保护志愿者彭保红，曾多次呼吁保护郑州周边的文物、古树。

她对马固村保留的
7 处古建筑赞叹不已，这些被拆掉的不可移动文物让她心痛。

《河南省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第十一条规定，对尚未核定公布为文
物保护单位的不可移动文物，由所在地县级文物行政部门将其名称、类别、年代、位置、范围
等事项予以登记和公布，制定保护措施，设立保护标志，并向所有人或者使用人制发保护通知书，明确其权利和义务。

2015 年3 月23 日，彭保红发出一条“十万火急”的微博：三朝枢密、大宋世家，千年古村、郑州名村上街区峡窝镇马固村一片废墟，列入河南省第三次全国文物普查名录郑州卷的7
处不可移动文物，现在仅剩两处，其中一处随时有可能被拆掉。

彭保红质疑：在全国重视文物
保护的今天，上街区还如此对待文物？
彭保红的微博引起了媒体和社会的关注。

2015 年3 月25 日下午，上街区文物局一名工作人员在接受媒体采访时说，马固村确实有不少文物，最重要的是王氏家庙和关帝庙，目前可以
确定的是王氏家庙一定会保留；关帝庙受修路影响可能会被拆掉。

但是，这位工作人员强调，
目前方案还没有最终定下来，因此，关帝庙的命运还未可知。

就在当天，郑州市文物局转发河南省文物局《关于进一步规范文物安全工作的通知》，要
求郑州市各地各单位切实维护全市文物安全形势平稳。

上街区文广新局副局长冯泽辉在接受媒体采访时说，古建筑属于不可移动文物，根据它们
的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、
县级文物保护单位，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物为一般文物，但它也是文物，也需要得到国家保护。

马固村有7 处老建筑入选第三次全国不可移动文物名录，其中王氏宗祠
为郑州市重点文物保护单位，另外6 处为没有定保护级别的一般性不可移动文物，除了关帝庙外，另外5 处不可移动文物去年被拆除。

马固村5 处不可移动文物被拆除的消息被河南媒体报道后，在社会上引起强烈反响。

针对记者提出的“不可移动文物为什么被拆迁”的问题，峡窝镇政府一名官员称：“政府
在组织拆迁的时候不知道是文物，也没有人告知是文物，直到拆掉了之后，农户才说是文物。

”
马固村5 处不可移动文物被拆除一事，2015 年4 月13 日，上街区文广新局对媒体做出
的书面回复中说：“今后，我们要进一步加大文物保护法律、法规宣传力度，强化干部文物保
护意识，切实做好文物保护工作。

”
根据众多文物保护志愿者的调查，2011 年，第三次全国不可移动文物名录公布时，上街区有1061 处文物入选，“如今保留下来的只有20%左右”。

据第三次全国文物普查统计，我国近30 年来消失4 万多处不可移动文物，50%以上毁于各类建设活动。

民间公益组织与被告签订和解协议
马固村不可移动文物现状，也引起了中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称
“中国绿发会”）的关注。

中国绿发会是经中国科学技术协会批准，由民政部登记注册的全国
性公募基金会，独立社会团体法人，是专门从事生物多样性保护与绿色发展事业的民间非营利
性公益组织。

2015 年9 月22 日，由中国绿发会作为诉讼主体发起了环境公益诉讼，起诉状称，由于马固村村委会的拆毁行为，更由于上街区人民政府、峡窝镇人民政府以及上街区文化广电新闻出
版局不履行保护文物的法定职责，致使马固村5处不可移动文物被彻底毁坏，破坏了当地几百
年以来已经形成的生态环境，严重损害了社会公共利益，必须承担相应的法律责任。

中国绿发
会请求法院令四被告在国家级媒体上，为在马固村文物毁坏事件中的毁坏文物及未履行法定职
责的行为道歉，并重新规划原马固村地区，对王氏家庙和关帝庙两处不可移动文物原地保护，
对已经拆除的5 处文物采取遗址保护，并在马固村建立文物博物馆，在博物馆内复建已经拆除
的5处不可移动文物。

郑州市中级人民法院审查后认为，《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害
众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院
提起诉讼”。

值得一提的是，2016 年3 月29 日，河南省高级人民法院环境资源审判庭正式成立。

当日，在河南省高院召开的新闻发布会上，河南省高院副院长刘晓云曾专门谈到此案，并称这是河南
省环境公益诉讼的“破冰之举”。

2016 年10 月16 日，郑州中院就此案正式出具立案受理通知书。

为了保障其他具有诉讼
主体资格的机关和有关组织的诉权，该院于2016 年1 月29 日在河南省高院官方网站发布了
该案受理公告，公告期为30 日。

在案件审理过程中，郑州市政府及相关部门针对涉案的马固村王氏宗祠等不可移动文物制
作专项保护规划，采取相应的整改措施。

在法院的主持下，经过各方当事人的多轮沟通、反复
磋商，在求同存异的基础上，勾勒出解决问题的大致框架，并逐步进行核实、细化，最终各方
当事人签订和解协议。

2016 年12 月7 日，中国绿发会与马固村委会、峡窝镇政府、上街区政府及上街区广电局签署了和解协议，双方同意：由四被告对王氏宗祠和关帝庙两处不可移动文物实施原地保护；
对王氏宗祠和关帝庙周边重新规划；建立市民文化中心，以不少于500 平方米的区域展示马固
村现存和被拆除的不可移动文物，以及能反映该村文物、文化、风貌的物件，使后人了解马固
村的历史传承等。

郑州中院据此出具调解书，现已生效。

郑州大学法学院教授朱春玉认为，此案是我国首例涉及不可移动文物方面的环境公益诉讼，具有以下亮点：本案将“不可移动文物”包含于我国《环境保护法》第二条所规定的“环境”，进而借助《环境保护法》第五十八条规定的环境公益诉讼实现对不可移动文物的保护，将不可
移动文物保护与环境保护结合起来，为不可移动文物的保护开辟了新的司法保护路径；突显了
保护优先的原则，本案在审理过程中着力于最大限度的保护不可移动文物，立足于保护好现有
文物，及时抢救被破坏文物。

亟待出台文物保护公益诉讼法律
在现有法律体系下，《文物保护法》难以施展拳脚，却让人打起了《环境保护法》的主意，这是法律体系不健全的体现。

在此之前，由民间环保组织提起的环境公益诉讼从未涉及文物保护。

郑州大学法学博士王世宇认为，文物保护是否可以纳入环境公益诉讼的范围，成为中国绿
发会诉讼能否获法院立案的关键。

文物是社会公共资源，具有典型的公共属性，损害文物也就
侵害了社会公共利益。

中国绿发会提起环境公益诉讼，其主要法律依据是《环境保护法》第五
十八条的规定。

2015 年1 月1日起施行的《环境保护法》第五十八条规定：对污染环境、破
坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当
依法受理。

符合下条件的社会组织是指“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门
从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

”
王世宇说，《文物保护法》虽然也规定：“擅自迁移、拆除不可移动文物的，尚不构成犯
罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元
以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。

”除此之外，《文物保护法实施条例》规定，“危害尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物安全的建筑物、构筑物，由县级人
民政府负责调查处理。

”但相对于建设项目的巨额收入而言，罚款数额仅是九牛一毛，违法成
本较低。

另外，我国文物保护的政策性和专业性都很强，在现实中却缺乏有力的监督，使很多
地方主政官员打起了“擦边球”，所以非法拆除文物案件屡有发生。

早在2009 年7 月，辽宁省大连市西岗区东关街近代历史建筑群就被列入大连市第一批不
可移动文物保护名录。

2016年10月10日，大连市西岗区人民政府以“因公共利益需要，对危
旧房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建”为由，下文对包括东关街范围在内的街区房屋
进行征收。

2016 年10 月下旬开始，东关街范围内的部分老建筑相继被拆。

于是，中国绿发会向大连市中级人民法院提起不可移动文物环境公益诉讼案，要求两家拆
迁公司和大连市西岗区人民政府、区文化体育局停止损毁、修复文物、实施原址保护等。

2016 年11 月14 日法院正式立案。

目前，江苏和辽宁相关法院尚未公布这两起环境公益诉讼案的审判结果。

有《环保法怎么成文物保护的救命稻草》评论指出，在文物保护公益诉讼没有明确法律依
据的情况下，文物保护借道环境公益诉讼，是无奈之举。

该评论认为，在修改文物保护法的众
多呼声中，建立文物保护公益诉讼制度被认为是遏制文物违法行为的重要法律武器。

从《民事
诉讼法》第五十五条规定的内容来看，毁损文物应为损害社会公共利益的行为之一，这为建立
文物保护公益诉讼制度留下了空间。

但根据《立法法》的规定，如何确定哪些“法律规定的机
关和有关组织”具有文物保护公益诉讼的主体资格，则需通过修改文物保护法来确定。

值得欣慰的是，2016 年初《文物保护法修订草案（送审稿）》已正式出炉，建立文物保护公益诉讼制度的立法思路已基本清晰。

编辑/赵欣（cszxtx@163 .com）。