生境破碎化的法律规制

收稿日期:2007-10-16
作者简介:黄锡生,博士,教授,博士生导师,副院长,研究方向为环境与资源保护法。

生境破碎化的法律规制
黄锡生　李小月　刘　丹
(重庆大学法学院,重庆400045)
摘要　在我国经济迅速发展的今天,城市化的推进是不可避免的,但同时所带来的生境破碎化值得引起我们高度重视,其所引起的面积效应和边缘效应已经对我国的生物多样性造成极其严重的影响。

为改善生境破碎化的现状,仅仅从环境科学领域进行技术创新已不能满足现实需要,必须从立法上为生境保护提供完备的法律规制。

我国现存立法中已有零碎的条款提出对生境的保护,但仍存在很多问题,例如,生境保护的主体宽泛、土地利用规划中未考虑生境的保护、对破碎化生境后的遗留问题处理不当等。

解决这些问题,需要加强对生境破碎化的法律规制:建立完备的法规体系、明确保护主体、合理规划土地利用、确立责任承担制度以及对已破碎化的生境采取补救措施。

关键词　生境破碎化;生物多样性;法律规制;土地利用规划
中图分类号　D922.6 文献标识码　A 文章编号　1002-2104(2008)01-0197-05
整片连续的森林被道路、农田、城市化或其他的发展分割成一块一块小的碎片。

这个过程不仅降低作为植物和动物生境的森林功能,同时也降低森林的其他功能方面的效率,比如,涵养水源和净化空气等方面。

生境破碎化不仅仅包括森林,同时包含生物所生存的各种生境,比如草原、森林、河流、湖泊以及天空等等。

生境破碎化是指由于人为因素或环境变化而导致景观中面积较大的自然栖息地不断被分割破碎或生态功能降低而形成的
[1]。

也有
人认为生境破碎化是在人为活动和自然干扰下,大块连续分布的自然生境,被其它非适宜生境分割成许多面积较小生境斑块(岛屿)的过程[2]。

因此,生境破碎化是一个过程,是由人为因素所致,其他自然因素则不构成生境破碎化的原因,比如,自然灾害等。

生境破碎化所造成的结果是一整片连续的生境被分割为零碎的斑块。

《生物多样性公约》规定生境是指生物体或生物群体自然分布的地方或地点。

在英文中生境是“habitat ”,根据情况不同翻译也有所不同,比如栖息地、生长地、生活环境、生态环境等,通常译为生境。

我国《野生动物保护法》第八条提到保护野生动物及其生存环境,这里指的生存环境可以理解为生境。

生境包含生物所需要才能生存的空间,也包括该区域中的资源(如食物、隐蔽物、水)以及生存条件(温度、雨量、捕食及竞争者等)。

因此,生境破碎化对生物的生存以及发展影响是非常巨大的。

1　生境破碎化法律规制的必要性
1971年《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》首
次提出对自然生境的保护,以确保作为众多水禽繁殖栖息地的湿地得到良好的保护而不至于丧失。

随后《保护欧洲野生生物和自然生境公约》、《生物多样性公约》都全面系统地提出对自然生境的保护,我国于1992年签署《生物多样性公约》。

加强生物多样性保护的前提就是注重生境的保护,生境破碎化是生物多样性面临的最重要的威胁之一。

1.1　生境破碎化的起因
1978年以前,生境破碎化主要因为农业垦殖和森林采
伐,公路和铁路主要修建在生物多样性比较低的平原和发达城市,此类活动对生物多样性的影响相对较弱[3]。

之后,随着城市化的进程,土地利用的改变潜在的造成了生境的破碎化,在最近的几十年里,一些最严重的破碎化都是因为城市化引起的,随着城市化的发展,道路成为了生境破碎化最主要的元凶,阻碍了野生动物的迁移,限制了它们在生境里自由地移动和迁徙。

对于天空和河流等生境的破坏,主要是人类的活动范围在不断的扩展,比如天空中的磁悬浮、高速列车等,都可能造成鸟类相撞事件。

修建水电站以及任意改变水流的流向都可能造成鱼类生境的破坏,阻隔鱼类产卵、觅食等行为。

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791・中国人口・资源与环境　2008年　第18卷　第1期 CHINA POPU LATION,RESOURCES AN D ENVIR ON MENT V ol.18　N o.1　2008
1.2　生境破碎化的危害
生境的破碎化最直接的危害即造成了野生动植物栖息地面积的减少,而伴随之后的就是增加了动物种群的隔离,使得动物之间的交流、活动范围以及生物遗传多样性等的减少。

1.2.1　面积效应
随着城市化的进展,生境已经从整块的区域变成了越来越小的斑块,没有足够大面积的生境确保生物的多样性。

而随着生境变成越来越小的斑块,生物种群的数量也在逐渐的减小,孤立的生物种群则会因为不可知的风险更易于走向灭绝。

生物总是在承受着人类的干扰,比如捕食、出生率的任意变动、食物供应数量的改变以及自然灾害。

如果生物的数量足够的大,那么至少在这些干扰下,该种群的某些生物会生存下来。

相反,一旦数量变小了,那么该种群就很有可能因为这些干扰而全部灭绝。

1.2.2　边缘效应
当生境破碎化后,整块的生境区域被分割为若干个小的斑块,内部生境变为边缘生境。

生境破碎化引起斑块边缘的非生物环境(如光照、温度和湿度)和生物环境的剧烈变化,从而导致边缘效应[4]。

边缘效应的后果是会威胁到内部生境的生物的生存,因为适应内部生境的生物在生境斑块变小后,会暴露于边缘生境处,更易于被适应外部生境的生物(如食肉动物类、大型的野生动物等)捕食,而导致该物种的灭绝。

另外,边缘效应还可能导致外来物种的入侵,从而对该生境的生物的生存产生威胁。

1.2.3　生物遗传多样性降低
生境破碎化阻碍了野生动物的迁移和建群,野生动物获取食物的途径受到阻隔。

同时,破碎化使得野生动物种群规模变小,对每个物种来说,潜在的配偶数也在下降,这就导致了近亲繁殖。

近亲繁殖的结果,即每对配偶的基因组合的相似性会比随机组成的配偶的基因组合要大的多,而后代则更容易遗传父母两者的不利基因。

总之,近亲繁殖和生物遗传多样性的降低会对生物的发展和生存以及生长率带来不利影响。

近亲繁殖也降低了该种群的繁殖力和生存力。

因此,为了保护和持续利用生物资源,维持和提高生物多样性,履行《生物多样性公约》和其他相关国际条约和协定,当前应抓紧进行对生境保护的立法,形成生境破碎化法律规制的法规体系,有效地控制生境破碎化。

2　我国生境破碎化的现状
生境破碎化可导致生态系统严重退化,在热带地区,
65%的自然生境已消失,在温带地区,原始的自然生境已
不存在。

大面积的水域已被分割。

生境破碎化是许多物
种濒危和绝灭的重要原因。

据估计,
在现已确定绝灭原因的64种哺乳动物和53种鸟中,由于生境丧失和破碎引起
19种和20种绝灭,分别占30%和38%。

因生境丧失和破
碎化而受到绝灭威胁的物种比例则更高,在哺乳动物和鸟中约占48%和49%,在两栖动物中则高达64%[5]。

我国的森林破碎化所造成的悲剧是毁灭性的,如果我国还未意识到生镜破碎化的严重性,并转变发展理念,从战略高度提出相应对策且采取立法措施加以保护生镜的话,最终,人类将孤独的生存。

2.1　立法现状
从我国目前立法来看,对于生境的保护还处于原则性规定的阶段。

《环境保护法》第十七条规定:各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域,珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域,应当采取措施加以保护,严禁破坏。

在各类型自然资源法中,也对生境的保护做了原则性的规定。

比如,《草原法》第四十二条规定,国家实行基本草原保护制度。

下列草原应当划为基本草原,实施严格管理:作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原。

同时,我国制定自然保护区制度,保护珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区。

《野生动物保护法》第八条规定,国家保护野生动物及其生存环境,禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。

各级人民政府应依法对生境加以保护,具体的操作可参照我国的《环境影响评价法》。

《环境影响评价法》第八条规定:国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

环境影响评价是对生境破坏的预防性措施,有利于通过政府机关的介入防止生境破碎化。

2.2　我国立法中的不足
我国对生境保护的立法基本上处于原则性的规定,而具体保护的主体、实施办法以及责任的追究都没有制定具体的规范。

在各个法中所涉及的篇幅也只是一两条,由此可以看出,我国对生境保护的立法存在严重的漏洞和缺陷。

2.2.1　生境保护的主体宽泛,没有明确的保护主体
从我国立法中找到的零星的几条保护生境的条文来看,生境保护的主体是县级以上人民政府,而具体由政府下属的哪个部门负责,法律没有规定。

由此可见,负责部门的确定是由人民政府进行的,经济与环境的矛盾已是必然,而作为地方经济发展的主要承担者,就有可能舍弃环境来发展地方经济。

一些重要的生境大多存在于地处偏远、人迹罕至的地区,为了解决人民的温饱问题,地方政府只有大力
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修路以引进资金、人力等,生境遭到破坏则是必然。

同时,我国生镜保护的主体过于单一,公众参与力度不够。

对生镜破碎化所造成的后果感觉最强烈的不是政府,而是广大的人民群众和对生镜有强烈依赖感的生物,因此仅仅依靠政府部门发现问题解决问题,往往是滞后的。

2.2.2　土地利用规划中未考虑到生境的保护
在我国《土地管理法》中土地利用总体规划规定,各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的要求,组织编制土地利用总体规划。

可以看出,在制定土地管理法时,资源环境的保护是放进了利用规划的考虑范畴内的。

但是,在本法接下来的具体规定中,资源环境的保护则被忽略了,农用地的保护几乎是本章的重点,而农用地是指直接用于农业生产的土地,并不包含野生动植物生存的生境。

从本法中可以看出,对资源环境的保护只是宣言性的,需要进一步将生境的保护考虑到土地利用总体规划的具体实施办法中。

传统的资源丰富思想导致我国在经济发展过程中过多的忽视资源的重要性,粗放型的生产方式、土地的乱批乱垦已严重影响区域的整体规划,生镜破碎化日益严重,由于部门利益冲突和职能混乱,使得土地利用规划部门只注重眼前利益,而忽视了对生镜的保护,更由于生镜破碎化对生物的影响是长远的,短期不易显现,也加剧了对生镜保护的忽视。

2.2.3　对破碎化后生境的遗留问题处理不当
由于人口的增多,土地利用率的增大,生境被破坏似乎成为必然,土地利用规划阶段因忽视对生境的保护,生境遭到破碎化,法律应该提供对侵害野生动植物行为的预防和补偿机制。

而现行立法中,对生境遭到破坏后野生动植物的生存没有给予必要的保障。

从我国的立法现状来看,在土地利用规划的过程中尚未关注到生境以及生物多样性的重要性,忽视了对生境的保护,加剧了生境破碎化。

3　完善我国生境破碎化的法律规制
与国际公约接轨,保护和提高生物多样性,构建人与自然和谐社会,需要完善我国生境破碎化的法律规制。

因此,从可持续发展原则出发,当务之急,应是建立完备的法规体系、明确保护主体、合理规划土地利用、确立责任承担制度以及对已破碎化的生境采取补救措施。

3.1　建立完备的生境保护法规体系
《环境保护法》作为我国环境法的基本法,应规定生境的定义以及保护原则,这不仅是社会的需要,时代发展的必然,同时也是适应国际化的表现。

生境的定义应与《生物多样性公约》中生境的定义相一致。

为贯彻基本法,在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》以及《野生动物保护
法》中都应明确土地利用规划中的生境保护,将生境保护作为土地利用规划必须考虑的因素之一。

对于生境的保护还需从程序上进行,比如,美国的《国家环境政策法》建立了作为联邦政府政策的“一切切实可行的手段”来保护人类的环境。

国家环境政策法要求联邦政府机关在做出对人类环境质量有重大影响的行动前,必须准备环境影响报告,在环境影响报告中,负责官员必须考虑到“所建议行动的影响”、
“实施该建议将引起的任何不可避免的不利于环境的影响”
、
“对所建议行动的替代方案”。

并规定,当有关机关没有将可能对生境造成负面影响的行为结果制定环境影响评价时,《国家环境政策法》制定两个主要的条款来纠正该行为:第一,当一个机关认定该行动不会对环境造成实质性的影响,因此不需要制定环境影响报告书,公众就可以起诉该机关的决定过于主观和任意,即是违法的。

第二,当机关制定了环境影响报告书,但却没有充分考虑因该行为对生境造成的全部影响时,公众也可以做出同样的起诉。

在任何一种情况下,法院都会审查机关是否对被建议的行为所造成的环境影响进行严格的审视。

当法院发现机关没有符合国家环境政策法的规定,就可以将机关所建议的行为搁置一边直到机关遵守了国家环境政策法[6]。

国家环境政策法要求有关机关严格审视他们行为对环境的影响结果,这样机关就很有可能注意破坏生境影响环境的行为。

事实上,机关通常都意识到生态走廊和生境整体的连通性是一个健全环境的重要组成部分,他们通过环境影响报告将行动影响环境的结果收入进来。

尽管国家环境政策法只是做出了程序性的规定,而不是实质性的,因为制定环境影响报告书都需要高额的成本和精力,当法院发现机关违反了国家环境政策法时,机关就可以重新更换被建议的行为或者彻底舍弃该行为。

我国《环境影响评价法》中主要是从程序上对规划和建设项目对环境造成的影响进行预防,但对监督机制规定不够详细,只在第五条和第二十一条规定了公众适当参与以及举行听证会,对如何参与却没有详细的规定。

因此在《环境影响评价法》中应详细规定公众在环境影响评价中所拥有的权利,参照美国《国家环境政策法》赋予公众起诉的权利,这才能充分的监督国家政府机关的行政行为。

同时应规定在指定的需要保护的特定的环境领域获得土地利用许可需提交生境破碎的环境影响评价,行政机关在授予土地利用许可时应严格审查。

3.2　明确生境保护的主体
美国对生境的保护是根据生境的特点分类的,比如森林就是森林管理局负责,而对土地利用规划的制定与执行和濒危物种保护的行政执行都是由内政部进行的。

而我国的立法中对生境的保护都笼统为县级以上人民政府,因
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黄锡生等:生境破碎化的法律规制
此有必要在规定对生境保护的同时明确生境保护的主体,比如对森林的管理应交由林业局,野生动植物的生境的保护交由动物保护局,而对土地利用规划过程中对生境的保护应与涉及到的所有行政部门协商,协商不成的,应报请共同的上一级行政机关决定。

生境破碎化对野生动植物的影响最为直接,因此动物保护局为主导机关负责在土地利用规划的生境保护,加大动物保护局的行政权力。

赋予其监督环境影响评价的结果是否符合生境保护要求,在土地利用规划和环境影响评价中未考虑生境保护时,动物保护局有要求有关机关重新制订土地利用规划的权力。

3.3　合理规划土地利用
美国1982年《国家森林管理法》对国家森林体系中土地的使用限制非常大。

它要求农业部对国家森林体系中为这些计划(土地和资源管理计划或者森林计划)为动植物的多样性提供了保障,因为任何一块特定的土地领域的适应性以及接受力都是为了满足所有生物多样的需要。

任何机构在国家森林体系里的行为都必须遵守可适用的土地和资源管理计划。

农业部根据国家森林管理法对动植物多样性的要求公布了法规,要求应妥善管理鱼类和野生动物的生境,以维持现存的本地的和所期望的外地的脊椎动物物种可生育的数量。

条款中将可生育的数量定义为评估可生育生物的数量以及分布以保证它的可持续存在的物种被很好的分布在规定的区域中。

该法还规定,为了保证可生育的数量能够得到维持,必须提供适宜的生境支持至少小数量的能生育的生物,同时这些生物应该很好的分布在生境中,这样这些生物就可以和其他规定区域中的生物相互作用,相互影响。

美国的《联邦土地管理法》只有在土地管理局将土地作为生态走廊的作用考虑到土地利用规划中时,对生境的保护才是非常有效力的。

内政部拥有对其管辖的国有土地的管理权,而这种管理权必须受《联邦土地管理法》调整。

就类似于《国家森林管理法》与森林管理机构的关系,联邦土地管理法要求土地管理局在管理土地时制定计划,然后按照计划行事,这些计划叫做土地利用规划。

一旦土地管理局制定了土地利用规划,法院会严格要求土地管理局坚持该规划并能保证实施它们。

因此,如果土地管理局将土地作为生态走廊的作用考虑到土地利用规划中,那么这种保护对抵制有关机关试图排除这些考虑是非常有效力的。

土地管理局意识到生境的重要性,并且能采取措施保护它们,是非常令人欣慰的。

一旦土地管理局这样做了,那么联邦土地管理法通过执行这些保护土地的规划,为生境提供有效的保护。

如果土地管理局在土地利用规划选择排除生境的保护,那么联邦土地管理法就没有强迫有关机关采取保
护措施的权力。

但在土地利用规划未考虑到生境的保护而又确实造成了物种资源的生境遭到危险时,《濒临物种法》就发挥了其保护物种生境的作用。

在1978年,它停止了一个一亿美圆即将完工的大坝,而仅仅是为了保护才发现的法律规定保护的一种鱼类。

最高法院明确地做出决定,《濒临物种法》有能力保护物种,不惜任何代价。

因此,毫无疑问,《濒临物种法》如果被有效执行,是有能力保护生境的。

在土地利用规划中对走廊的保护还有两个实质性的要求:一是要求秘书采用系统的各学科相融的方法达到物理、生物、经济和其他学科的整体化。

二是要求给予指定的需要保护的特定的环境领域优先考虑。

鉴于美国森林以及土地管理法为保护生境而对土地利用所做的限制,我国在生物资源多样性日益丧失的今天,应加大对土地利用的限制,明确要求在制定规划时应充分考虑到生境的重要性。

同时,应当在《野生动物保护法》中附加因生境破碎化而受到威胁的生物的保护,赋予自治组织或者公众团体在建设项目威胁到保护动物的生存时提起诉讼的权利,通过法院来审查批准建设项目的行政行为是否违反了《野生动物保护法》,如果违反了,应当权衡两者的利益,搁置建设项目或者寻求可替代的方案,加大《野生动物保护法》的执行效力。

在《森林法》加入对生物多样性保护的规定,从而对生境的保护,严格制定森林土地的利用规划,而不仅仅规定森林林木的砍伐和使用。

3.4　采取补救措施
建立生态走廊是目前为止对生境破碎化最好的补救措施。

铁路经过野生动物栖息地时,首先考虑选线避开,或将动物栖息地人工迁移到其他地方,
但费用很高。

如果铁路经过的野生动物栖息地面积很大,必须穿过,就要在铁路建设中把野生动物通道考虑进去。

德国铁路不是绝对不能穿过自然保护区,科———法高速铁路就穿过了自然保护区,但必须采取相应的保护措施。

如在建设前期,铁路公司专请中介公司研究铁路对野生动物的影响,野生动物的习性,调查野生动物的活动路线和活动规律,据此设置动物通道[7]。

因此,有必要在《野生动物保护法》中规定对于生境遭到破碎化,野生动物的迁徙遭到阻隔的生境,应当设置生态走廊,生态走廊的设置地点、规模等应由专家调查研究后确定。

在生境破碎化修复比较困难,设置生态走廊成本耗资巨大的时候,应在动物频繁出没的地区设置标志,规定车辆减速,减小与野生动物发生交通事故的风险。

3.5　确立责任承担
生境破碎化后主要是通过修复或者加强对生物的保护来进行事后弥补,但人类对土地的渴望很难对生境修复到原始状态,因此只有加强对生物的保护来减少损失。

有
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002・中国人口・资源与环境　2008年　第1期。