城乡规划农林用地性质的分类标准_唐雪娇
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探索
与研究
Cheng xiang gui hua nong lin yong di xing zhi de fen lei biao zhun
城乡规划农林用地性质 的分类标准
唐雪娇
党的十八大报告中指出，要把城乡发展一体化作为解 决“三农”问题的根本途径，全面确立城乡统筹重要战略 思想。此外，中央1号文件连续12年聚焦农业，国家对农 业的发展日趋重视，在全国各地广泛开展各类农业高新示 范区的规划建设。鉴于此，湖北省委办公厅、省政府办公 厅为落实党中央的重大决策，于2013年在湖北省内开展 了全省示范乡镇城乡统筹试点建设活动，并于全省选择了 21个乡镇（街道）开展街（镇）全域规划示范试点，其 中武汉市江夏区五里界街为其一，并邀请华中科技大学城 市规划设计研究院对其编制了《武汉市江夏区五里界街全 域规划》；另外湖北省荆州市政府响应国家政策在太湖农 场选址进行华中农业高新技术产业开发区的建设，并邀请 武汉市规划研究院编制了《华中农业高新技术产业开发区 总体规划》。以上规划工作的开展真正实现了农林行业向 城乡规划领域的渗透，并将农林用地纳入到城乡规划的范 畴之内。作者有幸以合作者的身份全程参与了两个项目的 规划编制工作，现结合案例解析就其城乡规划中涉及农林 用地性质的分类标准谈下自己的看法。
及水利设施用地范畴内，将设施农用地及田坎划分至农用 地中其他土地范畴内。作者认为对于农林用地性质的划分 GB T21010-2007文件相对更为系统，但同时也存在一定 问题，即在其划定的三大类农用地、建设用地及未利用地 下，一级类土地均包含水域及水利设施用地和其他用地， 且农用地、建设用地下一级类土地均包括交通运输用地， 概念界定容易混淆。
人均用地面积 （m2） 147.52 101.58 20.67 25.27
410.52 75.53 334.99
558.04
（二）《华中农业高新技术产业开发区总体规划》 该规划由武汉市规划研究院编制，规划范围红线总面积为6733公顷。结合规划成果中城乡用地构成表，用地性质共 分为3大类、6中类。大类分别为H城乡建设用地；E非建设用地及K预留用地。中类分别为H1城乡居民点建设用地、H2区 域交通设施用地、H3区域公用设施用地及H9其他建设用地；E分为E1水域及E2农林用地，其中涉及到农林用地该规划中 并未细分至小类。
巴登城生态建设用地
E
非建设用地
E1
水域
农林用地
2
E21
其中 E2
E22 E23
其 中
E24
生态农业用地 观光农业用地 山林保育用地 生态防护绿地
3
合计
表1 城乡规划用地构成表
用地面积
1253.93 863.36 760.06 103.30 175.72 26.86 148.86 214.86 33.98 16.77 26.86
二、结论 鉴于此，作者从国家战略“多规合一”的角度出发， 结合自身从事城乡规划及农业规划的经历，对城乡规划中 农林用地的分类标准给出建议。 作者提出两种方式，其一是不细分至小类，统一归纳 至中类E2；其二是细分至小类，但应综合考虑土地利用 规划GB T21010-2007文件要求，作者认为将农林用地细 分为E21耕地、E22园地、E23林地、E24草地、E25设施 农用地、E26农村道路用地、E27农用水域及水利设施用 地7个小类比较合理，既包含了农林用地中所涉及的所有 土地类型，又与GB T21010-2007文件中交通运输用地、 水域及水利设施用地性质区分开来，避免了概念上的混
81
探索
与研究
用地代码 H
E K
用地性质 建设用地
用地面积（hm2）
现状
规划
541.7
1967.8
H1 城乡居民建设用地
523.3
1500.0
H2 区域交通设施用地
14.5
其中
H3 区域公共设施用地
3.9
267.9 0.0
H9
其他建设用地
非建设用地
其中
E1
E2
水域 农林用地
预留用地
城乡用地
0.0 6195.6 444.6 5751.0
指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多 年生木本和草本植物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合 理株数70%的土地。包括用于育苗的土地。
E23
E2 E24
林地 草地
指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土 地。包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地，铁 路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。
一、案例解析 （一）《武汉市江夏区五里界街全域规划》 该规划由华中科技大学城市规划设计研究院编制， 以整个街域范围为规划对象，总占地4743.33公顷。根据 规划成果中五里界街全域城乡远期规划用地构成表，用地 共分为2大类，5中类，11小类。其中两大类分别为H建设
用地及E非建设用地；5中类分别为H1城乡居民点建设用 地、H2区域交通设施用地、H9其他建设用地、E1水域及 E2农林用地。11小类分别为H12城镇建设用地、H14村庄 建设用地、H21铁路用地、H22公路用地、H91生态型旅 游服务设施用地、H92生态型公共服务设施用地、H93生 态型研发用地、E21生态农业用地、E22观光农业用地、 E23山林保育用地及E24生态防护绿地。其中涉及到农林 用地的E21—E24对应中类E2下的小类划分。
通过两个文件的分析，作者对以上提到的两个案例的 规划用地性质的划分进行重新解读，其中案例（二）《华 中农业高新技术产业开发区总体规划》中未对农林用地进 行细分，统一划分为E2，符合GB50137—2011中用地性 质的分类标准；案例（一）《武汉市江夏区五里界街全 域规划》对农林用地E2进行了细分，分别为E21生态农业 用地、E22观光农业用地、E23山林保育用地及E24生态 防护绿地，但其细分用地并不符合GB50137—2011文件 或GB T21010-2007文件中农林用地内的土地性质分类标 准，存在一定的不合理性。
137.15
3489.4 614.95 2847.45 1168.18 1130.80 269.39 279.08 4743.33
所占用 地比例 （%） 26.44 18.20 16.03
2.18 3.70 0.57 3.14 4.53
0.72
0.35 0.57
2.89
73.56 13.53 60.03 24.63 23.84 5.68 5.88 100
指生长草本植物为主的土地。
指工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用
地等；规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机
物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工
E25
设施农用地
厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育
种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）
用地等及其相应附属配套用地，农村宅基地以外的晾晒场
耕地
园地
内容
水域、农林用地及其它非建设用地等
直接或间接为农业生产所利用的土地
指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理 地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬 菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均 每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方 宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎 （埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以 及其他临时改变用途的耕地。
图2 城乡用地规划布局图
结合现行国家标准《城市用地分类与规划建设用地 标准》GB50137—2011文件（以下简称GB50137—2011 文件），城乡用地共分为2大类、9中类、14小类，其中 农林用地为第八中类E2，内含耕地、园地、林地、牧草 地、设施农用地、田坎、农村道路等用地，对其并未细 分至小类。结合最新《土地利用现状分类》GB T210102007文件（以下简称GB T21010-2007文件），土地性 质分为3个大类、11个一级类、57个二级类。3大类分别 为农用地、建设用地及未利用地，农用地共包括7个一级 类，16个二级类。其中一级类分别为01耕地、02园地、 03林地、04草地、10交通用地、11水域及水利设施用地 及12其他土地；二级类分别为011水田、012水浇地、 013旱地、021果园、022茶园、023其它园地、031有林 地、032灌木林地、033其它林地、041天然牧草地、042 人工牧草地、104农村道路、114坑塘水面、117沟渠、 122设施农用地及123田坎。与GB50137—2011文件相比 较，GB T21010-2007文件将农村道路划分至农用地中交 通用地范畴内，将坑塘水面积沟渠划分至到农用地中水域
取土坑及防堤林等。
表3 城乡规划农林用地分类和代码
以上所论述关于农林用地土地性质的分类均为作者结合工作实践而提出的一些想法及思考，并未在全国建立统一标 准和经国家相关主管部门认可，在不违背国家相关政策及文件规定的前提下，各地可结合实际情况进行灵活调整。作者 也希望国家有关主管部门能尽快制定出可参照统一标准，以规范相关规划的编制工作。
（作者单位：武汉现代都市农业规划设计院）
83
等农业设施用地。
E26
农村道路用地
指公路用地以外的南方宽度》1.0米，北方宽度》2.0米的 村间、田间道路及田坎（含机耕道）。
主要指天然形成的蓄水量小于10万立方米的用于农业水产
E27
农用水域及水利设施用地
养殖及其附属功能的水面；人工修建的南方宽度》1.0米、 北方宽度》2.0米用于农业灌排的渠道，包括渠槽、渠堤、
0.0 6733.0
200 4459.6 232.7 4227.0 305.5 6733.0
表2 城乡规划用地构成表
占城乡用地比例（%）
现状
规划
8.0
29.2
7.8
22.3
0.2
4.0
0.1
0.0
0.0 92.0 6.6 85.4 0.0 100.0
3.0 66.2 3.5 62.8 4.5 100.0
82
探TANSUOYUYANJIU 索与研究
淆。另外，作者提出如在规划中确需反映出生态农业用地、观光农业用地及山林保育用地等功能板块的分布及规模，需 在城乡规划用地布局图的基础上另外绘制图件表现，而不应将其与用地规划布局图同时进行表现。
大类
类别代码
中类
小类
E
E21 E22
类别名称 非建设用地 农林用地
城乡规划农林用地性质的分类标准唐雪娇chengxiangguihuanonglinyongdixingzhidefenleibiaozhun图1城乡用地规划布局图探与研究索80编号用地代码用地名称用地面积所占用地比例人均用地面积m21h建设用地125393264414752其中h1城乡居民建设用地86336182010158h12城镇建设用地760061603h14村庄建设用地10330218h2区域交通设施建设用地175723702067h21其中铁路用地2686057h22公路用地14886314h3其他建设用地214864532527h91其中生态型旅游服务设施用地3398072h92生态型公共服务设施用地1677035h93生态型研发用地2686057巴登城生态建设用地巴登城生态建设用地137152892e非建设用地34894735641052e1水域6149513537553其中e2农林用地284745600333499e21其中生态农业用地1168182463e22观光农业用地1130802384e23山林保育用地26939568e24生态防护绿地279085883合计47433310055804表1城乡规划用地构成表二华中农业高新技术产业开发区总体规划该规划由武汉市规划研究院编制规划范围红线总面积为6733公顷
图1 城乡用地规划布局图
80
探TANSUOYUYANJIU 索与研究
编号
用地代码
用地名称
H
H1
H12
H14
H2
H21
1
H22
其中
H91
建设用地
城乡居民建设用地
城镇建设用地
村庄建设用地
区域交通设施建用地
其
铁路用地
中
公路用地
其他建设用地
生态型旅游服务设施用地
H92
H3
H93
其 中
巴登城生态
建设用地
生态型公共服务设施用地 生态型研发用地
与研究
Cheng xiang gui hua nong lin yong di xing zhi de fen lei biao zhun
城乡规划农林用地性质 的分类标准
唐雪娇
党的十八大报告中指出，要把城乡发展一体化作为解 决“三农”问题的根本途径，全面确立城乡统筹重要战略 思想。此外，中央1号文件连续12年聚焦农业，国家对农 业的发展日趋重视，在全国各地广泛开展各类农业高新示 范区的规划建设。鉴于此，湖北省委办公厅、省政府办公 厅为落实党中央的重大决策，于2013年在湖北省内开展 了全省示范乡镇城乡统筹试点建设活动，并于全省选择了 21个乡镇（街道）开展街（镇）全域规划示范试点，其 中武汉市江夏区五里界街为其一，并邀请华中科技大学城 市规划设计研究院对其编制了《武汉市江夏区五里界街全 域规划》；另外湖北省荆州市政府响应国家政策在太湖农 场选址进行华中农业高新技术产业开发区的建设，并邀请 武汉市规划研究院编制了《华中农业高新技术产业开发区 总体规划》。以上规划工作的开展真正实现了农林行业向 城乡规划领域的渗透，并将农林用地纳入到城乡规划的范 畴之内。作者有幸以合作者的身份全程参与了两个项目的 规划编制工作，现结合案例解析就其城乡规划中涉及农林 用地性质的分类标准谈下自己的看法。
及水利设施用地范畴内，将设施农用地及田坎划分至农用 地中其他土地范畴内。作者认为对于农林用地性质的划分 GB T21010-2007文件相对更为系统，但同时也存在一定 问题，即在其划定的三大类农用地、建设用地及未利用地 下，一级类土地均包含水域及水利设施用地和其他用地， 且农用地、建设用地下一级类土地均包括交通运输用地， 概念界定容易混淆。
人均用地面积 （m2） 147.52 101.58 20.67 25.27
410.52 75.53 334.99
558.04
（二）《华中农业高新技术产业开发区总体规划》 该规划由武汉市规划研究院编制，规划范围红线总面积为6733公顷。结合规划成果中城乡用地构成表，用地性质共 分为3大类、6中类。大类分别为H城乡建设用地；E非建设用地及K预留用地。中类分别为H1城乡居民点建设用地、H2区 域交通设施用地、H3区域公用设施用地及H9其他建设用地；E分为E1水域及E2农林用地，其中涉及到农林用地该规划中 并未细分至小类。
巴登城生态建设用地
E
非建设用地
E1
水域
农林用地
2
E21
其中 E2
E22 E23
其 中
E24
生态农业用地 观光农业用地 山林保育用地 生态防护绿地
3
合计
表1 城乡规划用地构成表
用地面积
1253.93 863.36 760.06 103.30 175.72 26.86 148.86 214.86 33.98 16.77 26.86
二、结论 鉴于此，作者从国家战略“多规合一”的角度出发， 结合自身从事城乡规划及农业规划的经历，对城乡规划中 农林用地的分类标准给出建议。 作者提出两种方式，其一是不细分至小类，统一归纳 至中类E2；其二是细分至小类，但应综合考虑土地利用 规划GB T21010-2007文件要求，作者认为将农林用地细 分为E21耕地、E22园地、E23林地、E24草地、E25设施 农用地、E26农村道路用地、E27农用水域及水利设施用 地7个小类比较合理，既包含了农林用地中所涉及的所有 土地类型，又与GB T21010-2007文件中交通运输用地、 水域及水利设施用地性质区分开来，避免了概念上的混
81
探索
与研究
用地代码 H
E K
用地性质 建设用地
用地面积（hm2）
现状
规划
541.7
1967.8
H1 城乡居民建设用地
523.3
1500.0
H2 区域交通设施用地
14.5
其中
H3 区域公共设施用地
3.9
267.9 0.0
H9
其他建设用地
非建设用地
其中
E1
E2
水域 农林用地
预留用地
城乡用地
0.0 6195.6 444.6 5751.0
指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多 年生木本和草本植物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合 理株数70%的土地。包括用于育苗的土地。
E23
E2 E24
林地 草地
指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土 地。包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地，铁 路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。
一、案例解析 （一）《武汉市江夏区五里界街全域规划》 该规划由华中科技大学城市规划设计研究院编制， 以整个街域范围为规划对象，总占地4743.33公顷。根据 规划成果中五里界街全域城乡远期规划用地构成表，用地 共分为2大类，5中类，11小类。其中两大类分别为H建设
用地及E非建设用地；5中类分别为H1城乡居民点建设用 地、H2区域交通设施用地、H9其他建设用地、E1水域及 E2农林用地。11小类分别为H12城镇建设用地、H14村庄 建设用地、H21铁路用地、H22公路用地、H91生态型旅 游服务设施用地、H92生态型公共服务设施用地、H93生 态型研发用地、E21生态农业用地、E22观光农业用地、 E23山林保育用地及E24生态防护绿地。其中涉及到农林 用地的E21—E24对应中类E2下的小类划分。
通过两个文件的分析，作者对以上提到的两个案例的 规划用地性质的划分进行重新解读，其中案例（二）《华 中农业高新技术产业开发区总体规划》中未对农林用地进 行细分，统一划分为E2，符合GB50137—2011中用地性 质的分类标准；案例（一）《武汉市江夏区五里界街全 域规划》对农林用地E2进行了细分，分别为E21生态农业 用地、E22观光农业用地、E23山林保育用地及E24生态 防护绿地，但其细分用地并不符合GB50137—2011文件 或GB T21010-2007文件中农林用地内的土地性质分类标 准，存在一定的不合理性。
137.15
3489.4 614.95 2847.45 1168.18 1130.80 269.39 279.08 4743.33
所占用 地比例 （%） 26.44 18.20 16.03
2.18 3.70 0.57 3.14 4.53
0.72
0.35 0.57
2.89
73.56 13.53 60.03 24.63 23.84 5.68 5.88 100
指生长草本植物为主的土地。
指工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用
地等；规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机
物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工
E25
设施农用地
厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育
种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）
用地等及其相应附属配套用地，农村宅基地以外的晾晒场
耕地
园地
内容
水域、农林用地及其它非建设用地等
直接或间接为农业生产所利用的土地
指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理 地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬 菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均 每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方 宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎 （埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以 及其他临时改变用途的耕地。
图2 城乡用地规划布局图
结合现行国家标准《城市用地分类与规划建设用地 标准》GB50137—2011文件（以下简称GB50137—2011 文件），城乡用地共分为2大类、9中类、14小类，其中 农林用地为第八中类E2，内含耕地、园地、林地、牧草 地、设施农用地、田坎、农村道路等用地，对其并未细 分至小类。结合最新《土地利用现状分类》GB T210102007文件（以下简称GB T21010-2007文件），土地性 质分为3个大类、11个一级类、57个二级类。3大类分别 为农用地、建设用地及未利用地，农用地共包括7个一级 类，16个二级类。其中一级类分别为01耕地、02园地、 03林地、04草地、10交通用地、11水域及水利设施用地 及12其他土地；二级类分别为011水田、012水浇地、 013旱地、021果园、022茶园、023其它园地、031有林 地、032灌木林地、033其它林地、041天然牧草地、042 人工牧草地、104农村道路、114坑塘水面、117沟渠、 122设施农用地及123田坎。与GB50137—2011文件相比 较，GB T21010-2007文件将农村道路划分至农用地中交 通用地范畴内，将坑塘水面积沟渠划分至到农用地中水域
取土坑及防堤林等。
表3 城乡规划农林用地分类和代码
以上所论述关于农林用地土地性质的分类均为作者结合工作实践而提出的一些想法及思考，并未在全国建立统一标 准和经国家相关主管部门认可，在不违背国家相关政策及文件规定的前提下，各地可结合实际情况进行灵活调整。作者 也希望国家有关主管部门能尽快制定出可参照统一标准，以规范相关规划的编制工作。
（作者单位：武汉现代都市农业规划设计院）
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等农业设施用地。
E26
农村道路用地
指公路用地以外的南方宽度》1.0米，北方宽度》2.0米的 村间、田间道路及田坎（含机耕道）。
主要指天然形成的蓄水量小于10万立方米的用于农业水产
E27
农用水域及水利设施用地
养殖及其附属功能的水面；人工修建的南方宽度》1.0米、 北方宽度》2.0米用于农业灌排的渠道，包括渠槽、渠堤、
0.0 6733.0
200 4459.6 232.7 4227.0 305.5 6733.0
表2 城乡规划用地构成表
占城乡用地比例（%）
现状
规划
8.0
29.2
7.8
22.3
0.2
4.0
0.1
0.0
0.0 92.0 6.6 85.4 0.0 100.0
3.0 66.2 3.5 62.8 4.5 100.0
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探TANSUOYUYANJIU 索与研究
淆。另外，作者提出如在规划中确需反映出生态农业用地、观光农业用地及山林保育用地等功能板块的分布及规模，需 在城乡规划用地布局图的基础上另外绘制图件表现，而不应将其与用地规划布局图同时进行表现。
大类
类别代码
中类
小类
E
E21 E22
类别名称 非建设用地 农林用地
城乡规划农林用地性质的分类标准唐雪娇chengxiangguihuanonglinyongdixingzhidefenleibiaozhun图1城乡用地规划布局图探与研究索80编号用地代码用地名称用地面积所占用地比例人均用地面积m21h建设用地125393264414752其中h1城乡居民建设用地86336182010158h12城镇建设用地760061603h14村庄建设用地10330218h2区域交通设施建设用地175723702067h21其中铁路用地2686057h22公路用地14886314h3其他建设用地214864532527h91其中生态型旅游服务设施用地3398072h92生态型公共服务设施用地1677035h93生态型研发用地2686057巴登城生态建设用地巴登城生态建设用地137152892e非建设用地34894735641052e1水域6149513537553其中e2农林用地284745600333499e21其中生态农业用地1168182463e22观光农业用地1130802384e23山林保育用地26939568e24生态防护绿地279085883合计47433310055804表1城乡规划用地构成表二华中农业高新技术产业开发区总体规划该规划由武汉市规划研究院编制规划范围红线总面积为6733公顷
图1 城乡用地规划布局图
80
探TANSUOYUYANJIU 索与研究
编号
用地代码
用地名称
H
H1
H12
H14
H2
H21
1
H22
其中
H91
建设用地
城乡居民建设用地
城镇建设用地
村庄建设用地
区域交通设施建用地
其
铁路用地
中
公路用地
其他建设用地
生态型旅游服务设施用地
H92
H3
H93
其 中
巴登城生态
建设用地
生态型公共服务设施用地 生态型研发用地