积极财政政策下，政府如何过好“紧日子”？

积极财政政策下，政府如何过好“紧日子”？
作者：本刊编辑部
来源：《财政监督》 2019年第5期
背景材料：
2018年12月19日至21日召开的中央经济工作会议指出，宏观政策要强化逆周期调节,
积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模。

随后，在12月27日至28日的全国财政工作会议上，财政部部长刘昆进一步强调：“各级政府要带头过紧日子，大力压减一般性支出，严控‘三公’经费预算，取消低效无效支出。

”
据悉，2018年全年减税降费规模约13000亿元。

在此基础上，2019年将实施更大规模的减税降费政策：一方面，坚持普惠性减税和结构性减税相结合，重点减轻制造业和小微企业负担，支持实体经济发展；另一方面，推进更为明显的降费，清理规范地方收费项目，加大对乱
收费的查处和整治力度。

国家税务总局发文将深入贯彻落实减税降费政策措施，配合有关部门
抓紧研究完善降低增值税税率、降低社保费费率等实施方案。

当前，我国经济下行压力不断增大，政府坚持逆周期调节，要求积极财政政策加力提效，实施大规模减税降费，并多次强调“政府要带头过紧日子”，一再压缩“三公”经费，希望用
政府的“紧日子”换来人民的“好日子”，实现共渡经济难关。

自我国经济进入新常态以来，面临着经济下行压力不断增大的新形势。

但近年来我国减
税降费力度仍然不断增大，纷纷出台一系列民生惠农政策，为企业减负、人民拥有更多的获得
感和幸福感加力。

面对严峻的经济形势，政府部门应如何带头过“紧日子”，使政府部门的
“减法”能真正变成人民群众身上看得见的“加法”？本期监督沙龙围绕以上话题特邀相关学
者与实务工作者展开探讨。

经济下行压力下，减税降费持续加力
主持人：面对不断加大的经济下行压力，政府提出积极财政政策要加力提效。

在经济新常
态下，这种强化逆周期调节的意义何在？
庞凤喜：在市场经济条件下，经济周期呈现出波动与景气—衰退往复循环的特征，是经
济总体发展过程中不可避免的现象。

财税政策工具作为国家进行宏观调控的主要工具，本身具
有鲜明的反经济周期特点。

在经济新常态下，强化积极财政政策对经济的逆周期调节作用具有
重要的现实意义。

具体而言，在经济新常态下，整个国民经济不仅存在供需平衡的总量问题，
尤其是存在大量结构性问题，而结构性问题需要结构性办法加以解决。

积极财政政策内容一方
面包括扩张需求的总量调控，另一方面也包括对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构、企业规模、生产要素结构等结构性调控，从而有助于从根本上实现供求的均衡。

朱柏铭：宏观经济学中有一个总需求与总供给平衡的关系式：C（消费）+I（投资）+G （政府支出）+X（出口）=C（消费）+S（储蓄）+T（税收）+M（进口），整理一下后，就变成
了I+（G-T）+（X-M）=S，其中（G-T）是财政因子，（X-M）是外贸因子。

经济下行，意味着
投资相对不足，要保持宏观经济的平衡，就要靠货币政策、外贸政策和财政政策的调节。

利率、存款准备金率等货币政策工具能影响投资和储蓄，但是，外贸和财政的调节更重要。

根据国家
统计局公布的数据，2018年我国贸易顺差仍有3517.6亿美元，但是收窄了16.2%。

2019年贸
易领域仍有可能存在变数，在这种情形下，就有必要保持财政因子（G-T）＞0，也即，适当地
扩大支出、减少税收，只要财政赤字保持在合理的区间（如赤字率＜3%），财政风险就会在可
控范围之内。

徐志：实施积极财政政策的目的，是要通过税收、财政支出、公债和政府投资等政策工
具的协调运用，充分发挥财税政策的结构性调控优势，强化逆周期调节，平缓周期性波动。

积
极的财政政策从2016年的“加大力度”、2017年的“更加积极有效”、2018年的“取向不变”到2019年的“加力提效”，表述越加激进。

积极的财政政策要加力提效，则是要实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模，并提高财政资金配置效率和使用效益。

强
化逆周期调节下的减税降费，将助力广大企业尤其是中小民企降低经营成本、走出经营困境。

地方专项债的增发，则是地方基建发力的一种体现，也将有力地促进投资需求，促进经济稳定
发展。

而高效使用资金就是在抵补减税带来的减收同时又增强支出增量的边际效益，其意义不
仅重大而且深远。

吴进进：逆周期调节是财政稳定职能的主要工具，其主要调节手段就是应经济周期进行
反向相机抉择，在经济下行期采取减税增支的扩张性财政政策，在经济上行期则实施相反的紧
缩性财政政策。

当前我国经济发展步入新常态，经济下行压力加大，这时强化逆周期调节十分
必要。

强化逆周期调节的主要措施，如降低税费水平，减少低效支出，提高支出效率、保障重
点支出进度，一方面可以大幅减轻企业负担，使企业轻松上阵，增加效益；另一方面也加速了
财政支出的进度和效率，提高支出结构和绩效，改善支出乘数效应，从而为经济增长提供充足
的动力。

主持人：近年来，我国大规模推进减税降费：2016年实施“营改增”试点，全年降低企业
税负5700亿元，降费减负1500亿元；2017年为企业减税3500亿元，降费约2000亿元；2018
年全国减税降费规模约13000亿元；2019年在此基础上将会实施更大规模的减税降费。

请问当
前我国减税降费的空间还有多大？减税降费的空间在哪里？
庞凤喜：面对多年来严峻复杂的国内外经济形势所带来的诸多不确定性，中央近年来连
续出台一系列减税降费举措，这些措施呈现出数量大、类型多、力度不断加码等特征，并已决
策部署新一轮更大规模减税降费举措。

这些措施的推出，无疑已为企业并将继续为企业雪中送炭，从而受到企业界的普遍关注与期待。

但税收作为维持国家政权运转和社会稳定最为基本的
支撑力量，国家必须拥有基本的财政收入汲取能力与必要的财政收入规模。

显然，减税降费的
同时，也意味着财政收入下降、财政赤字扩大以及政府债务水平的上升。

因此，继续大规模推
进减税降费，确实需要明确减税降费的空间还有多大？减税降费的空间在哪里？笔者认为，减
税降费的空间来自于收支两个方面，从收入方面来看，其改革亟待以宽基数、低负担、优结构
为新一轮全面而大规模的减税降费拓展政策空间；从支出方面来看，则体现为财政支出结构的
优化及财政支出效率的提高等。

至于空间有多大，在大量支出刚性的约束下，更多取决于上述
收支方面改革的实际成效。

因此，下大力推进财税收支改革，也是更大规模实质性减税降费过
程中必须同步实施的改革举措。

朱柏铭：我国减税降费的空间还有多大，涉及一个老话题，即宏观税率。

关于宏观税率
的统计口径，历来存有争议。

如果简单照搬一些国家的统计口径即税收收入占GDP之比，肯定
不符合实际情况。

因为我国政府预算有四本账，或者说有四个钱袋子，除一般公共预算之外，
还有政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

如果按照政府财政收入（一般
预算收入+政府性基金收入+社保基金收入+国有资本经营预算收入）占GDP之比计算，2017年
全国收入合计超29万亿元，这一比重达35.43%。

当然，如果按照税收收入占GDP之比计算，2017年只有17.45%。

那么，大口径的宏观税负水平高不高呢？国家税务总局曾在一份调研报告中透露，1990-2005年间，含社会保障缴款的平均宏观税负水平，工业化国家最低值31.40%，最高值33.39%；发展中国家最低值25.58%，最高值26.52%。

再看世界银行的标准，人均GDP小于785美元的国家和地区，宏观税负均值13.07%；人均GDP为786美元至3125美元的，宏观税负均值18.59%；人均GDP为3126美元至9655美元的，宏观税负均值21.59%；人均GDP大于9656美元的，宏
观税负均值28.90%。

可见，对照上述两个参照系，我国减税降费的空间依然是存在的。

减税降费的空间，一是来自增值税。

目前16%的基本税率还可以进一步下降，欧洲国家
的增值税税率较高，但是，他们的社会福利水平也高，我国与他们之间没有直接的可比性。

我
国周边国家和地区的增值税基本税率都比较低，如尼泊尔13%，印度12.5%，菲律宾12%，印尼、韩国、蒙古、越南、柬埔寨、老挝等都是10%，日本8%，泰国7%，新加坡7%，台湾只有5%。

如果逐步降到10%的单一税率，税负可以大幅度下降，而且可以大大简化税制，如不再有区分
混合经营与兼营的必要。

二是来自城市维护建设税及教育费附加和地方教育附加。

这三者都是在增值税、消费税
实缴税额基础上的附加税费，城市维护建设税和教育费附加自1984年起征收，地方教育附加自2010年起普遍征收。

在当时的背景下，征收这些附加税费有其必要，但是，今天的财政形势已
经发生了很大的变化。

在一线、二线城市，城市的维护与建设主要依靠土地出让、PPP等新的
融资模式，相对于资金需求而言，城市维护建设税收入是杯水车薪；在2018年一般公共预算收入达18万亿元的情况下，教育经费应该纳入一般公共预算，不能再依靠正税之外的附加税费。

当然，财政教育支出内部的结构要优化，如增加基础教育支出，适当减少高等教育支出（有些
名校存在“营养过剩”现象），同时，通过提高教育经费的使用绩效，整合可用资源。

三是来自社会保障缴款。

尽管这几年不少地方都在下调“五险一金”的比例，但是，对
于企业来说，仍然是一笔沉重的负担。

甚至有企业称，不敢招人和加薪，因为招人和加薪的同
时就会大大增加“五险一金”的负担。

进一步下调“五险一金”的比例，需要加快社会保险基
金在全国范围内统筹的步伐，因为有些地区，养老保险基金的抚养比（参保职工人数/领养老保险金人数）已经低到1.5:1。

徐志：当前我国的减税降费空间有多大？本人认为，我国今年全年减税降费力度肯定大
于去年1.3万亿元的规模，其主要依据是习近平总书记在中央经济工作会议上强调，要实施更
大规模的减税降费。

既然是更大规模的减税降费，自然今年的减税降费规模要超过去年，而且
要明显超过去年。

但具体幅度仍难准确预测。

其原因是受到许多内外部不确定因素的制约，如
中美贸易战尚未明朗，预期今年经济放缓使得政府面临税收减少的压力，减税降费力度还将受
到财政刚性支出和财政赤字率3%的约束等。

从现有减税降费的路径看，当前我国减税降费的预期空间主要体现在以下几个方面：一
是对小微企业实施普惠性税收减免释放的减税空间。

其内容包括：提高增值税小规模纳税人起
征点，放宽小型微利企业标准并加大优惠力度，对小规模纳税人交纳的部分地方税种可以减半
征收，扩展初创科技型企业优惠政策适用范围等，此项政策已在今年1月9日的国务院常务会
议审议后对外发布并实施。

二是全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实6项专项
附加扣除政策带来的减税空间。

三是增值税基准税率的下调、税率并档和扩大留抵税额退税范
围将释放较大的减税空间。

四是企业所得税基本税率下调及其优惠政策的调整带来的减税空间。

五是消费税征收范围和税负水平的调整带来的减税空间。

六是较大幅度地降低社保名义费率也
将释放较大的减税空间。

吴进进：随着各项减税降费措施的延续，减税降费力度将进一步加大，当前我国仍有较
大的减税降费空间，主要体现在：第一，如果财政赤字和政府债务规模进一步提高，那么增值
税减税可能加码，增值税税率的降低将带来更大的减税力度。

第二，企业所得税也存在一定的
减税空间，如降低企业所得税税率2-5个百分点，将为企业带来约4000-7000亿元的减税幅度。

此外，针对高科技企业、创业企业和小型微利企业出台的相关政策也将进一步为企业减轻税负。

第三，2019年个人所得税调整将带来新的更大的减税空间。

据一些部门和学者的测算，个税减
税一年估计约4000亿元。

主持人：在经济增速放缓期，个人和企业对税收负担较为敏感，更容易感受到“税收痛感”。

在大力推进减税降费政策背景下，如何设计税收政策，更好地增进人民的获得感？
庞凤喜：税收负担的轻与重，既是一个综合性指标，也是一个相对性指标，对于后者而言，在经济环境严峻，企业订单减少，利润率下降，个人工薪收入增长速度放缓的情况下，个
人和企业对税收负担确实较为敏感，相应地，也更容易感受到“税痛”，正因为如此，保证就业，确保企业轻装上阵、健康成长，成为财税政策设计需要首先考虑的重要目标；其次按量能
负担原则安排税负，使低负税能力企业、低收入群体实质性减负也显得更为必要。

朱柏铭：坊间有一种说法，减税降费应锁定在哪些“敏感地带”上，这样容易让人有获
得感。

已经实施的新的个人所得税法，无论是费用扣除标准的提高还是低税率适用区间的扩大
或者六项专项附加扣除等都是遵循这个思路制定的政策。

应该说，这种观点有一定的道理。

如
果作一些修正，减税降费应更加关注“敏感群体”，具体地说，一是中等收入者，二是成长型
企业。

高收入者和绩优企业对于税收的敏感程度低于中等收入者和成长型企业，中等收入者有
专业特长和职业技能，大多靠工薪谋生，受过良好的教育，考虑和处理问题比较理性，对于通
过自身努力获得成功的社会充满向往。

一个社会的发展，中等收入群体是至关重要的。

所以，
对于中等收入者不能课征过高的税收。

至于成长型企业，往往通过创新起步，有先进的技术支
撑和广阔的发展前景，但是，在融资上面临越过“死亡谷”的挑战，减税降费能培育出更多、
更大的成长型企业，到一定时期就成为纳税的主力。

徐志：在大力推进减税降费政策背景下，要更好地增进人民的获得感，税收政策设计需
要更深入广泛地从纳税者角度出发。

对个人而言，要严格落实和不断完善个人所得税制，做好
专项附加扣除，根据情况适时调整综合所得和其他分类征收项目的费用扣除标准。

对企业而言，主要就是减负。

当前我国企业的税负压力主要来自于增值税、企业所得税
和消费税等。

下一阶段税制改革，一方面可以从税负规模上入手，如减少增值税档次并适度下
调基准税率，也可考虑适度降低企业所得税基本税率和消费税税率水平，并清理和规范税基。

另一方面，也可以从税负结构上入手，逐步降低间接税的比重，提高直接税比重，为企业减负
释放空间。

同时，“减税”与“清费”联动，更多聚焦减轻企业收费负担和其他涉企成本。

如
继续通过简政放权大力规范政府性基金和行政事业性收费，全面清理所有企业为缴费主体的各
类经营服务性收费。

重点是政府定价管理的经营服务性收费，行政审批前置中介服务收费和行
业协会商会收费，以及企业用电、用气等用能成本。

特别是要进一步降低社保费率，切实降低
企业负担。

吴进进：在经济下行期，企业的税负痛感更加明显，这时减税降费措施应该更加精准。

在经济下行时期，企业面临着诸如利润降低、产能过剩、劳动力成本提高等问题，这时候减税
应该重点作用于降低企业生产、研发费用和用工成本。

在经济下行期，政府减税便于实施，带
来的效果也比较普惠、明显，但是不排除一些地方政府为保持财政收入不降低而增加政府性收费，一些收费随意性、不规范性高，给企业的负担甚至高于一般性税收，对企业而言，各类收
费的痛感可能变得更加明显。

降费应该重点加强清理行政事业性收费和各类政府性基金，一方
面废除不必要的收费，另一方面将部分收费和地方税合并，健全地方税体系。

政府如何提效，过好“紧日子”
主持人：自2014年以来，《政府工作报告》就多次提出，各级政府要坚持过“紧日子”。

在当前经济下行压力不断加大的形势下，针对各级政府如何过好“紧日子”，您有哪些建议？
庞凤喜：当前经济环境下，减税与增支成为政府逆经济周期调节的主要手段，二者彼此
呼应，也互为约束，且共同服务于转变经济发展方式、调整优化经济结构的总目标。

但是，长
期来看，财政支出具有刚性增长的趋势，而考虑到为企业减税降费留有空间，以及财政运行的
可持续性，客观上必然要求大力推进财政支出方面的改革，包括转变政府职能、优化财政支出
结构、提升财政支出的效率等。

而所谓过“紧日子”，通俗地来讲，实际上是指应花该花的钱，而减少不该发生的浪费
与低效，并努力杜绝不该花的钱。

这方面可以做的工作包括：一是进一步明确和界定财政的作
用边界，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理承担政府责任，对于一般性竞争领域
政府应完全退出，避免与“民”争利；二是减少或取消各单位各部门对各类企业五花八门的补
贴政策，集中可用财力，统一用于企业，尤其是民营企业、中小微企业的补贴，增强财政资金
支持企业的实施效果，也避免各类企业申请补助、政府评审补助材料导致的资源耗损；三是着
力整合分区域、分行业、分部门的社会保障、医药卫生、科技教育、农业发展、环境保护等领
域财政扶持政策的碎片化问题，提升制度运行效率；四是加强各级人大在预算审查与监督方面
的针对性与有效性。

朱柏铭：党的十八大以来，随着财政供养人员的清理和“三公经费”的控制，各级政府
的财政支出趋于规范。

然而，一些地方政府花钱大手大脚的事件仍有发生。

曾有媒体曝光，贵
州省毕节市一个乡镇花了20多万元修建了一个养鸡场接待观测点，安徽省阜阳市颍州区扶贫办以60万元的预算采购“脱贫摘帽专题宣传片”，等等。

从制度层面看，杜绝这种现象，还得靠加强人大对预算的审议。

纳税人把税款交给政府，目的是让政府提供更多更好的公共产品。

如果预算缺乏强有力的监督，就会出现机会主义行为，即部分官员（代理人）就会利用与纳税人（委托人）信息不对称的条件牟取自身利益。

所以，
政府过好“紧日子”，必须有严格的预算监督。

政府预算有一定的专业性，加之预算审议的时间很短，在不少地方，人大审议政府预算
往往流于形式，很难真正对政府形成强有力的约束。

为此，要充分发挥“预算评议会”的作用，也就是部门预算在递交人大审议和表决之前，先邀请一些预算专家对预算进行评议，及早发现
明显的漏洞和瑕疵，人大将专家们提出的意见和建议及时返回给职能部门（预算单位），职能
部门（预算单位）进行补充和完善之后再让人大代表审阅。

聘请的预算专家可以是来自高等院
校的学者，也可以是长期在一线从事财政、财会业务，具有丰富实践经验的行家里手。

徐志：首先，要严格落实各项公共成本控制制度。

严格控制“三公”经费和一般性支出，使政府各类支出更加规范公开透明，努力降低政府的运行成本，确保财政资金真正“取之于民，用之于民”。

其次，要强化财政资金收支管理。

加强财政资金收入管理，不仅要做到应收尽收，同时
要坚决杜绝征收过头税费。

加强财政资金支出管理，就是要优化财政支出结构，提高财政支出
的公共性、普惠性，把有限的财政资金真正运用到重点民生项目，比如社会保障、医疗卫生、
环境治理等。

同时，要创新财政工作理念，研究探索在市场经济条件下更好地发挥产业投资基金、PPP（政府与社会资本合作）等手段的作用，提升财政资金引导能力，撬动金融和社会资本与财政资金形成整体协同的资金链。

最后，要切实提高财政资金使用效益。

当前要切实加强全面预算绩效管理，将绩效理念
和方法深度融入到财政管理的各个环节及其过程，注重成本效益分析，坚持财政资金花钱必有效、无效必问责，关注支出结果和政策目标实现程度，切实解决财政支出碎片化、部分财政资
金沉淀的问题，加强政府部门内、部门间等内部监督，通过公开渠道接受社会公众监督。

吴进进：经济下行压力不断加大的形势下，各级政府过好紧日子势在必行。

不仅要总体
上减少“三公”经费规模，保证“三公”经费总量只减不增，而且要全面压减各类政府行政运
行经费、机关事务支出等一般性支出。

借鉴部分发达国家经验，建立行政性经费支出规则，制
定行政性经费总量或比例上限。

当地方政府财政收支差额、债务规模达到指定水平后，就要启
动行政性经费大幅削减计划。

此外，完善政府采购程序，加强地方政府采购电子化建设，降低
政府购买商品和服务的成本。

只有政府机关自身过好紧日子，才能把省下的资金用于民生和其
他重点支出领域。

主持人：积极财政政策“提效”体现在提高财政资金配置效率和使用效益。

在提高财政资
金配置效率方面，既要做到政府部门带头过“紧日子”，该减的支出要减下来；又要确保对脱
贫攻坚、“三农”、民生等领域的投入支出必须保障好。

在财政收支矛盾增大的背景下，如何
平衡好这两者之间的关系？
徐志：一般而言，化解财政收支矛盾有三种选择：一是增收和减支；二是增发政府债；
三是实施制度变革。

在增收减支方面，首先是努力涵养财源，培养支柱产业，落实对企业的各项帮扶政策，
支持企业做大做强，减税降费和财政补贴等政策要更具针对性，坚决杜绝征收过头税费，为税
收收入提供稳固的基础。

其次，严格控制财政支出，优化支出结构，精简政府机构，降低政府
行政成本，提高财政支出的效率和效益，将资金优先运用到最急迫、最关键的重点项目。

最后，强化政府职能范围界定，退出不应由政府参与的事务领域，积极发挥市场资源配置的基础性作用，积极将市场力量引入可行的公共领域，鼓励PPP模式、政府购买服务等新兴资本运作方式。

在政府债务方面，适度扩大地方专项债的规模，弥补由于扩基建等公共事务等造成的支
出缺口。

严格规范地方专项债的发债和使用体系，完善地方债的风险防范机制，加强债务规范
和资金监督。

在制度变革方面，首先是在中央与地方及地方各级之间明确划分政府事权和支出责任，
使地方职能范围、财力和支出责任相适应。

其次是深化预算绩效管理改革，规范政府财政收支，加强财政内外部监督，提高财政资金使用效率。

最后是完善合理有效的转移支付体系，平衡地
方财力差异，缓解地区收支矛盾，统筹地方发展。

朱柏铭：财政支出包含基本支出和项目支出。

与基本支出相比较，一些项目支出的随意
性比较大，特别是各种名目的财政补贴，如新能源汽车补贴、上市公司亏损补贴（为避免因连
续三年亏损而被强行退市）等。

另外，这几年各地都在努力改善民生，本来这是深得民心的举措，但是，不少人误认为，改善民生就意味着政府埋单。

举个例子，一些地方喊出“看戏不要钱、看电影不要钱”的口号，模糊了财政支出与非财政支出的边界。

如果一部戏或电影反映爱
国主义主旋律，由政府财政埋单，符合我国的国情；但是如果只是反映普通的爱情故事，就应
该通过市场化的方式补偿成本。

各级政府过好“紧日子”，就项目支出而言，应该建立一种预算项目的筛选机制，各职
能部门（预算单位）根据战略规划提出项目，明确目的、依据、期限、预期绩效等；党委常委
会对各职能部门（预算单位）提出的项目进行论证筛选，通过论证的项目，列入政府项目库；。