解析公路建设项目可行性研究报告建设必要性论证

解析公路建设项目可行性研究报告建设必要性论证
吴明;张海鹰
【摘要】鉴于目前部分公路建设项目可行性研究报告建设必要性的现状,文章试图从分析现行公路建设项目可行性研究报告建设必要性论证存在的问题入手,提出公路建设项目可行性研究报告中建设必要性论证的思路和方法,为公路建设项目顺利立项、审批奠定基础.
【期刊名称】《内蒙古公路与运输》
【年(卷),期】2011(000)002
【总页数】3页(P1-3)
【关键词】公路;建设项目;可行性研究报告;建设必要性论证
【作者】吴明;张海鹰
【作者单位】内蒙古交通设计研究院有限责任公司,内蒙古,呼和浩特,010010;内蒙古交通设计研究院有限责任公司,内蒙古,呼和浩特,010010
【正文语种】中文
【中图分类】U412
1 公路建设项目可行性研究报告建设必要性论证的重要性
20世纪80年代初期，随着我国的改革开放，各地区一批重点公路建设项目相继立项，公路建设项目可行性研究报告编制应运而生。

由于各公路建设项目可行性研究报告编制内容缺乏系统指导，编制内容各异，无章可循，为保证公路建设项目可
行性研究报告编制的规范性，借鉴国外编制公路建设项目可行性研究报告文本格式及内容，从我国实际出发，交通部组织专家对我国公路建设项目可行性研究报告编制内容及编制深度进行了充分研究，并于1988年6月交通部颁发了《水运、公路建设项目可行性研究报告编制办法》。

其中在公路预可行性研究报告文本格式及内容要求中第三章专门提出阐述项目建设的必要性。

在公路工程可行性研究报告文本格式及内容要求中第一章第三节又提出了对项目建设理由论证的要求。

随着改革开放的不断深入和国民经济的快速发展，国内对公路的需求不断增长，特别是对高等级公路的需求日增，各地设计部门完成了大量公路项目预可行性研究报告和工程可行性研究报告，但同时也不同程度地暴露出公路建设项目可行性研究报告编制办法的局限性和不足。

为此，交通运输部于2010年4月再次出台了《公路建设项目可行性研究报告编制办法》。

新的《编制办法》分别在预可行性研究报告和工程可行性研究报告中再一次具体明确了建设必要性论证的内容，可见建设必要性论证无论是公路预可行性研究报告编制，还是在公路工程可行性研究报告编制中均为重要内容，即使经过多次修订的《编制办法》，建设必要性论证仍然作为必要的编制内容体现，这是因为建设必要性论证是项目决策的重要依据。

因此，做好可行性研究报告中的建设必要性论证，对项目顺利决策具有重要作用。

2 现行公路建设项目可行性研究报告建设必要性论证存在的主要问题
纵观现行完成的公路建设项目可行性研究报告，部分项目建设必要性论证内容空洞，各标准项目、各地区项目千篇一律，无针对性。

具体存在的主要问题分析如下。

2.1 未正确领会进行项目建设必要性论证的作用和意义
项目建设必要性论证是公路建设项目可行性研究报告中非常重要的内容。

项目建设必要性论证需要回答为什么要建设本项目而非其他项目，有何理由建设本项目，是什么原因要必须建设本项目的问题，需要从政治、经济、军事战略、公众安全、技术等方面有侧重地进行全面论证，为项目决策提供宏观依据。

而部分编制单位和人
员对此未有深入的理解和领会，认为只要有此部分内容就行，随意写几条充数了事，导致项目建设必要性论证成为公路建设项目可行性研究报告中的摆设、附庸，甚至成为可有可无的内容，这极大地削弱了公路建设项目可行性研究报告的质量，对项目宏观决策无法提供客观的依据。

2.2 项目建设必要性论证内容空泛，资料堆砌，结论不明
在项目建设必要性论证过程中内容空泛是最为突出的问题。

部分公路建设项目可行性研究报告拼凑了大量信息资料，既未进行严格甄别，也未考虑资料对建设本项目有何助益进行合理的研究，一味将其搬入报告，导致内容空洞，资料堆砌，表达观点不突出或搞不清要表达的意思，文不对题，甚至没有结论性意见。

尽管项目建设必要性论证篇幅较多，但感觉报告重点不清，意图不明，不知所云，给项目决策带来不便。

特别是评审会上也经常提出这样或那样的问题，应该引起咨询单位和编制人员的足够重视。

2.3 项目建设必要性论证内容未根据项目特点进行深入研究
公路建设项目特点各异，地区差别大，存在路网重要度与标准不同，服务功能有差别，政治、经济、军事战略意义不一致，地形条件变化大等各种可能。

但部分公路建设项目可行性研究报告建设必要性论证千篇一律，放之四海而皆准，未根据项目特点进行深入研究，缺乏针对性。

3 公路建设项目可行性研究报告中建设必要性论证的思路和方法
根据目前公路建设项目可行性研究报告中建设必要性论证存在的主要问题，本文将从落实国家宏观战略和地区战略、促进区域经济社会发展、完善区域公路网和综合运输体系、满足交通需求、保障公共安全、发展口岸经济、促进边境贸易和旅游事业、政治、军事、战略意义等方面人手，提出公路建设项目可行性研究报告中建设必要性论证的具体要求、思路和方法。

3.1 项目对落实国家宏观战略、地区战略的作用和意义
国家宏观战略是站在国家层面提出的、影响和提升全局的重大战略决策，而地区战略是站在局部层面提出的、影响和提升区域的战略决策。

内蒙古横跨三北，连接八省区，西部开发战略、振兴东北老工业基地战略、环渤海经济圈战略等是国家在内蒙古自治区最重要的战略，基础设施建设是落实国家宏观战略、地区战略的先导，特别是在内蒙古公路交通基础设施薄弱、公路网不完善的情况下，大力发展公路交通对落实国家宏观战略、地区战略具有重要作用和意义。

各地区在编制公路项目可行性研究报告时，建设必要性论证要从该地区落实国家宏观战略、地区战略的高度出发，紧紧围绕该地区有哪些国家宏观战略、地区战略来论证项目建设的必要性，论证要充分，要有理有据。

要认真分析国家宏观战略、地区战略在项目区域的作用，公路建设对落实国家宏观战略、地区战略的意义，拟建项目建设对加快落实国家宏观战略、地区战略的相互关系。

内蒙古东部地区主要以落实振兴东北老工业基地战略为重点，内蒙古中部地区以落实国家西部开发战略和环渤海经济圈战略为出发点，内蒙古西部地区以落实国家西部开发战略和呼包鄂经济圈战略为依托进行论证公路项目建设的必要性。

同时一些区域性、地方性的经济发展战略也是进行论证公路项目建设必要性的重要依据。

3.2 项目对促进区域经济社会发展的功能和作用
公路交通作为基础设施之一，对促进区域经济社会发展，特别是带动沿线经济社会发展具有非常重要的作用。

公路建设不仅有利于方便人们的出行、促进商品流通、加快资源外运、加强各地区间政治经济联系等功能，同时还有利于拉动沿线经济，带动沿线产业合理布局，加快沿线工业园区、机场、口岸等方面建设，增加各行政区的经济联系与经济互补，配合城镇体系发展。

公路建设项目可行性研究报告要认真分析公路建设对促进区域经济社会发展的功能和作用，紧紧围绕上述方面主题进行全面论证，尽可能做到用数据说话，论证有理有据，分析透彻全面，论证的资料要与本项目密切相关。

通过分析论证，要有结论
性意见，切忌资料堆砌，偏离主题，缺乏联系。

3.3 项目对完善区域公路网和综合运输体系的定位
从公路网体系讲，国家有国家高速公路网和国道网;各省区有省区级高速公路网和
省道网等干线公路网;地区及旗县有县道网、农村公路网(乡道网);局部地区还有专
用公路网。

公路网对承担的职能、服务的功能进行了全面定位和细化。

公路建设项目可行性研究报告必要性论证首先要明确本项目属于哪个层次的公路网，这一层次的公路网是如何规划的;其次要详细论证它在整个路网中的功能和作用是
什么，建设本项目对完善各层次公路网有何积极意义。

有的建设项目属于一个层次的公路网内，有的建设项目属于多个层次的公路网内。

公路网层次的不同，建设必要性论证要区别对待，建设项目属于多个层次的公路网要分别明确、分段说明各层次的公路网是如何规划的;它在整个路网中的功能和作
用是什么，建设本项目对完善各层次公路网有何积极意义。

3.4 项目对满足交通需求的作用
大部分公路网均存在随着交通量的不断增加而进行逐步升级提高的过程。

改造升级的公路建设项目，要详细分析和说明原有公路无法适应的状态和为什么要建设本项目而非其他项目的原因和理由，这是公路建设项目可行性研究报告必要性论证的重要内容。

在必要性论证过程中，首先要说明原有公路技术标准(建设年代、路基宽、路面宽、桥梁设计荷载)及存在的主要问题(路基压实度、路面弯沉、路面状况、现有桥梁状况和荷载标准的适应性等);其次要说明现有交通量水平、论证服务水平、交通量饱和度、交通组成等适应状况，分析历年交通量增长水平;藉此详细论证原有公路改
造升级的理由或必要性。

3.5 项目对保障公共安全的意义
虽然公路建设项目对促进和拉动地方经济、加快资源开发、方便人们出行、促进商
品流通、配合城镇体系发展等方面都有非常重要的作用，但公路建设也存在负面影响，比如公路建设必然造成大量土地的占用，在我国人均耕地面积极少的情况下，对保障我国粮食安全会产生不利影响;公路建设必然形成局部地区水土流失，造成
一定地区的环境破坏;公路穿越城镇或附近的尾气排放和粉尘污染除了会造成对当
地环境的破坏，同时也引发交通事故，对公共安全产生一定的不利影响。

公路建设项目可行性研究报告必要性论证既要说明公路建设的有利方面，也要充分论证不利因素，要把重点放在如何改善不利因素方面。

过境公路要从选线方面入手，积极贯彻公路“近城而不进城”的选线原则，避免对沿线城区造成环境污染和交通事故;尽可能降低路基高度，减少土地占用;提出必要的保护环境和防止水土流失的
具体技术措施。

绕城公路虽然在一定程度上初步解决了公路穿越城区造成的环境污染，减少了行人经常穿越公路造成交通事故频繁发生的可能，但仍需详细论证减少土地占用、保护环境和防止水土流失等保障公共安全的具体技术措施。

3.6 项目对发展口岸经济、促进边境贸易和旅游的作用
内蒙古是一个边疆少数民族自治区，除与周边八省区积极发展区域经济外，还存在着与蒙古共和国、俄罗斯加强天然经济联系的地缘特点。

建设内联八省区的出口公路，外接相邻两国的公路网系统是必然选择。

目前内蒙古建设了18个国家一类、二类口岸，口岸设施大多落后，而通往上述口岸公路多为低标准公路，交通量大，重车多，面临改造升级的重任。

公路建设项目可行性研究报告必要性论证要充分结合这一特点，从建设口岸和出口公路，发展外向型经济，促进边境贸易发展进行全面论证。

内蒙古是一个旅游大区，旅游景点众多，特别是国家4A级和3A级景区较多，发展休闲旅游、草原文化旅游等特色旅游是内蒙古的一大特点和标志。

公路建设项目可行性研究报告必要性论证要充分结合这一特点，从介绍项目影响区旅游情况(旅
游景点位置、等级、旅游人数、旅游收入)出发，论证建设本项目与促进旅游发展
的关系和建设本项目的积极作用。

3.7 项目的政治、军事、战略意义
内蒙古既是边疆少数民族自治区，又内联八省区，外接相邻两国，具有独特的政治、军事、战略意义。

公路建设项目可行性研究报告必要性论证要充分结合这一特点，从发展边疆少数民族地区经济，改善各民族人民出行条件，加强各族人民交流与交往，增进各民族和谐、团结等方面论证其政治意义。

内蒙古是祖国的北大门，边疆线长约4 200 km，建有大量的军事设施，担任预防外国军事入侵，保卫边疆和国土的重任。

而完善的公路网对加强我国军队调动，强化战略物资运输和后勤保障、抢险救灾都有非常重要的军事、战略意义。

建设必要性论证要充分结合公路的这一功能，进行必要的论证。

项目的政治、军事意义，特别是军事意义，由于相对比较敏感，论证过程中不得说明军事设施位置、名称、数量，建议做到简洁明了，点到为止。

既做到了论证的目的，同时也达到了保密的要求。

4 结语
本文主要从内蒙古实际情况出发，在全面分析内蒙古公路项目建设必要性论证存在问题的基础上，试图提出公路建设项目可行性研究报告中建设必要性论证的思路和方法。

由于公路建设项目各异，地区特征明显，建设标准不同，服务功能有差别，思路和方法未必全面系统，也无法涵盖所有项目。

上述思路和方法，是针对各类项目提出的具体要求。

对于具体项目，只要根据项目特点，提出有重点、有针对性的建设必要性论证即可。

可供从事公路建设项目前期咨询一线的咨询人员开阔思路并参考，也欢迎公路建设项目前期咨询人员提出批评。