政策评估的顾客导向模式及其应用

政策评估的顾客导向模式及其应用
谢媛
【摘要】顾客导向模式是瑞典政策学家韦唐(Evert Vedung)在总结其他学者理论研究基础上提出的政策评估基本模式之一,在西方政策评估领域得以推崇.本文介绍顾客导向模式的内涵、特点、应用方法和应用领域,并探讨此模式在我国政策评估领域的应用情况,以期开创我国政策评估工作的新思路.
【期刊名称】《行政论坛》
【年(卷),期】2003(000)004
【总页数】2页(P42-43)
【关键词】政策评估模式;顾客导向模式;应用
【作者】谢媛
【作者单位】上海理工大学,管理学院,上海,200093
【正文语种】中文
【中图分类】哲学政法
2003 年 7 月 July.2003 行政论坛总第 58 期 Administrative Tribune General No.58 政策评估的顾客导向模式及其应用谢旋（上海理工大学管理学院，上海200093)摘要：顾客导向模式是精典政策学家韦唐（ EvertVedung）在总结其他学者理论研究基础上提出的政策评估基本模式之一，在西方政策仔佑领或得以才在奈。

本文介绍顾客导向模式的内涵、特点、应用方法和应用领域，并探讨此模式在农国政策评估领域的应用情况，以期开创我国政策评估工作的新思格。

关键
词：政策许佑模式；顾客导向模式；应用中图分类号： 0523.31文献标i只码：A 文章编号： 1005 - 460X(2003 )04 - 0042 - 02 政策评估是整个政策过程的重要
一环。

世界各国特别是发达国家，政策科学研究发展的新趋势是，政策绩效评估已成为研究热点，美国的“重塑政府运动”、日本的“新行动审议会”、英国的“新公共管理运动”无不反映了这一点。

在理论上，政策评估“正朝着独立学科
的方向发展”［ IJ ，逐步形成自己独特的模式和方法，强调进行跨学科研究，如充分借鉴了社会学中建立的社会指标体系方法和实验与准实验分析、经济学中的
成本一一收益分析、政治学中的政治与管理的理性原则等。

在西方政策科学领域中，政策评估有许多方法。

用什么样的标准将这众多的方法划分成几种基本类别呢？西方政策科学家一直在作此种尝试。

“组织者”（ organizer）是评估中提
出的基本问题。

通常所选择的价值标准就是评估的“组织者”，这样根据“组织者”的不同就形成不同的评估模式（ evaluationmo<lel ）。

韦唐 (EvertVedung）博士从政府干预的实质结果人手，按“组织者”的不同将评估模式分为三大类：
效果模式（ effectivenessmodels）、经济模式（ economicmodels）和职业化模式（ professionalmodels）。

“效果模式出一个相当大的、各不相同的团体组成。

除了传统的目标达成评估外，效果模式还包括附带效果模式、无目标评估、
综合评估、顾客导向评估和利益相关者模式。

” Ill l凹的经济模式与效果模式的
不同在于前者关心成本问题，而后者是忽略成本的。

经济模式的两个基本变种是
生产率模式（ productivitymodel ）和效率模式（ efficiencymodel ）。

职业
化模式并不直截了当地关心评估的内容，因为它把重点放在了执行评估的人身上。

本文主要评述评估模式中的顾客导向模式，并以我国计划生育政策评估为例，来
分析顾客导向模式在我国政策评估实践中的具体应用。

一、顾客导向模式的内涵顾客导向的评估将项目干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。

顾客导向评估的核心就是项目是否使顾客
的关心、需要和期望得到满足。

顾客导向是新公共管理运动中一个较时髦的词，奥斯本和盖布勒提出的“企业家政府”模式的原则之一是“受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”。

［31企业为赢利而存在，要赢利就必须使顾客满意。

所以在竞争的环境中，企业知道必须对顾客予以极大的注意，但在公共组织中甚至不知道谁收稿日期：2003 -04 -25 是顾客，要真正为谁服务。

顾客导向的政府向顾客提供选择，把各种资源直接交到顾客手里，让他们选择服务提供者，从而开始让顾客坐到驾驶的座位上”，并且”为顾客建立后果负责机制。

” Ill 顾客导向评估正是基于这样一种观点：公共行政在市场领域为顾客提供物品与服务，顾客表明对服务供应的态度会导致服务交付的改进和顾客满意度的提高。

应用顾客导向评估的第一步是定位政策（项目）的顾客。

既然不可能包括全部，就必须从标的人群中找出一个样本，项目涵盖的问题也就是预定的标的人群和实际影响的人群之间最终是不同的，这一点很重要。

项目最终包括了整个标的人群还是只是其中的一部分？关键在于要得出顾客对项目的看法。

顾客导向模式没有明确项目的哪一部分应该被评估，它允许进行广泛的、多样的评价。

评估者可能要求顾客对服务的某些方面作出判断，如判断项目结果，项目的产出，服务的有效性，服务质量，甚至是服务管理；也可能是对项目的影响进行评估，顾客被要求去比较没有项目时会发生什么，有项目时又实际发生了什么；另一个显著特征是价值的多元化。

既然要得出顾客对项目的看法，不同顾客的需要和对公共服务的满意度肯定是不同的，顾客可以在评估中表达不同的意见，甚至是相互冲突的观点。

顾客导向模式体现了民主和参与。

由顾客评估公共服务，表明顾客处在主动的位置上，而不是被动地接受服务。

参与的特征表明，顾客可以对服务供应者表达他们的不满和需求，从而在一定程度上影响服务供应者并使之为服务内容负责。

这种模式也使得评估结论更易为政策制定者或服务供应者使用，使他
们一目了然地知悉哪一方面是好的，顾客是满意的，哪一方面顾客的抱怨很少，哪一方面顾客有怎样的需求，从而为进一步改进工作指出方向。

二、顾客导向模式的应用领域顾客导向模式可以应用于大量的评估性的问题之中，但韦唐博士指出，“顾客的价值标准在公共服务方面的评价，比在受规章限制的政府干预的评估中扮演更占统治地位的角色。

” Ill !1'69)也就是说，顾客导向评
估主要应用于公共物品与服务提供领域，特别适用于评估地方政府的公共服务提供，如医院、预防犯罪、托儿所、公寓、养老院等；文化项目提供，如图书馆、
博物馆、动物园、剧院；娱乐项目提供，如国家公园、游泳池、足球场、体育馆、作者简介：询t~ （ l974 - ），女，上海础工大学管理学院助教，管理学硕士，
从事政策分析研究。

基金项目：上海王型工大学青年科研基金资助项目。

-42 一2003年7月July.2003 总第58期Administrative Tribune 要：顾客导向模式是精典政策学家韦唐（ EvertVedung）在总结其他学者理论研究基础上提出的政策
评估基本模式之一，在西方政策仔佑领或得以才在奈。

本文介绍顾客导向模式的
内涵、特点、应用方法和应用领域，并探讨此模式在农国政策评估领域的应用情况，以期开创我国政策评估工作的新思格。

政策评估是整个政策过程的重要一环。

世
界各国特别是发达国家，政策科学研究发展的新趋势是，政策绩效评估已成为研究热点，美国的“重塑政府运动”、日本的“新行动审议会”、英国的“新公共管理运动”无不反映了这一点。

在理论上，政策评估“正朝着独立学科的方向发展”［ IJ ，逐步形成自己独特的模式和方法，强调进行跨学科研究，如充分借鉴了社
会学中建立的社会指标体系方法和实验与准实验分析、经济学中的成本一一收益分析、政治学中的政治与管理的理性原则等。

在西方政策科学领域中，政策评估有许多方法。

用什么样的标准将这众多的方法划分成几种基本类别呢？西方政策科学家一直在作此种尝试。

“组织者”（ organizer）是评估中提出的基本问题。

通常所选择的价值标准就是评估的“组织者”，这样根据“组织者”的不同就形成不同的
评估模式（ evaluationmo<lel ）。

韦唐(EvertVedung）博士从政府干预的实质结果人手，按“组织者”的不同将评估模式分为三大类：效果模式
（ effectivenessmodels）、经济模式（ economicmodels）和职业化模式（ professionalmodels）。

“效果模式出一个相当大的、各不相同的团体组成。

除了传统的目标达成评估外，效果模式还包括附带效果模式、无目标评估、综合评估、顾客导向评估和利益相关者模式。

” Ill l凹的经济模式与效果模式的不同在于前者关心成本问题，而后者是忽略成本的。

经济模式的两个基本变种是生产率模式（ productivitymodel ）和效率模式（ efficiencymodel ）。

职业化模式并不直截了当地关心评估的内容，因为它把重点放在了执行评估的人身上。

本文主要评述评估模式中的顾客导向模式，并以我国计划生育政策评估为例，来分析顾客导向模式在我国政策评估实践中的具体应用。

顾客导向的评估将项目干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。

顾客导向评估的核心就是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。

顾客导向是新公共管理运动中一个较时髦的词，奥斯本和盖布勒提出的“企业家政府”模式的原则之一是“受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”。

［31企业为赢利而存在，要赢利就必须使顾客满意。

所以在竞争的环境中，企业知道必须对顾客予以极大的注意，但在公共组织中甚至不知道谁是顾客，要真正为谁服务。

顾客导向的政府向顾客提供选择，把各种资源直接交到顾客手里，让他们选择服务提供者，从而开始让顾客坐到驾驶的座位上”，并且”为顾客建立后果负责机制。

” Ill顾客导向评估正是基于这样一种观点：公共行政在市场领域为顾客提供物品与服务，顾客表明对服务供应的态度会导致服务交付的改进和顾客满意度的提高。

应用顾客导向评估的第一步是定位政策（项目）的顾客。

既然不可能包括全部，就必须从标的人群中找出一个样本，项目涵盖的问题也就是预定的标的人群和实际影响的人群之间最终是不同的，这一点很重要。

项目最终包括了整个标的人群还是只是其中的一部分？
关键在于要得出顾客对项目的看法。

顾客导向模式没有明确项目的哪一部分应该被评估，它允许进行广泛的、多样的评价。

评估者可能要求顾客对服务的某些方面作出判断，如判断项目结果，项目的产出，服务的有效性，服务质量，甚至是服务管理；也可能是对项目的影响进行评估，顾客被要求去比较没有项目时会发生什么，有项目时又实际发生了什么；另一个显著特征是价值的多元化。

既然要得出顾客对项目的看法，不同顾客的需要和对公共服务的满意度肯定是不同的，顾客可以在评估中表达不同的意见，甚至是相互冲突的观点。

顾客导向模式体现了民主和参与。

由顾客评估公共服务，表明顾客处在主动的位置上，而不是被动地接受服务。

参与的特征表明，顾客可以对服务供应者表达他们的不满和需求，从而在一定程度上影响服务供应者并使之为服务内容负责。

这种模式也使得评估结论更易为政策制定者或服务供应者使用，使他们一目了然地知悉哪一方面是好的，顾客是满意的，哪一方面顾客的抱怨很少，哪一方面顾客有怎样的需求，从而为进一步改进工作指出方向。

顾客导向模式可以应用于大量的评估性的问题之中，但韦唐博士指出，“顾客的价值标准在公共服务方面的评价，比在受规章限制的政府干预的评估中扮演更占统治地位的角色。

” Ill !1'69) 也就是说，顾客导向评估主要应用于公共物品与服务提供领域，特别适用于评估地方政府的公共服务提供，如医院、预防犯罪、托儿所、公寓、养老院等；文化项目提供，如图书馆、博物馆、动物园、剧院；娱乐项目提供，如国家公园、游泳池、足球场、体育馆、公共政策乒乓球馆；其他服务，如垃圾拖运、街道清扫、城市公交、水电等能源供应；同时，顾客导向评估也适用于受教育者。

“重塑政府”理论是对 20 世纪 80 年代以来美国政府行政改革实践经验的总结，它提出政府是顾客导向的政府，要满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，其中最富成效的一部分是政府公共服务输出的市场化。

通过市场化制度安排弱化了职业性利益集团（囱行政官员、教师、医生、建筑商、专家、律师组成）对公共服务政策的控制，而显示公众真实的公共服务需求。

因而，倾
听顾客的期望、关心和需要是评估公共服务项目不可或缺的途径，甚至是占主导地位的方式。

在瑞典，对公营部门公共服务的评估，通常要进行如下相应的市场
调查：国家审计局了解纳税人对服务水平、职员能力和纳税当局的表现等情况的
看法；国家劳动力市场部了解求职者如何看待地方职业介绍所的服务；国家公共
住房部了解住户对如何管理住房的配套设备的看法；健康和社会事务部调查许多
父母关于托儿所的看法；国家环境保护委员会公开调查不同的环境机构的可信度；专利注册局调查发明者是如何看待排队等候的时间。

这些市场调查也就是关注顾客的意见，以此作为评估的标准。

f2）（旧－69)我们必须明确的是，如同其余
七种评估模式一样，顾客导向模式也有其自身理论上的缺陷。

这就是，要获取顾客的看法和需要，则要花费太多的时间，而且“消费者永远不会错”不可能是所有评估的指导原则，因为顾客的价值标准是以个人利益倾向为准，结论并不十分
可靠。

也就是说，价值的多元化将导致难以形成对政策的总的看法。

因而，韦
唐博士提出了这八种基本评估模式的综合应用和具体政策具体应用的思路。

对于顾客导向模式，我们前面已讲到，它侧重应用在政府公共服务提供领域，在公共服务的提供上，顾客口味的反应是主要的价值标准，但这一标准的使用也是有限的，必须与其他的标准如目标达成、成本一一利益分析等均衡使用。

三、顾客导向模式在我国政策评估实践中的应用我国的政策科学在 20 世纪 90 年代后，理论研究和实践应用才普遍展开，可以说政策科学仍处在起步阶段。

其中，政策评估是一个最薄弱环节，虽有发展，却远未能发挥它的应有作用，加强我国的政策评估需要做多方面的工作。

韦唐博士的政策评估模式理论，是在总结其他学者的研究成果和实践活动经验的基础上形成的，有着极强的应用性。

我们发现，在我国的实际政策评估中，某些模式已得到应用，但不自觉，不系统。

就拿顾客
导向模式的应用来说，我们已充分认识到公共政策（项目）干预的标的的重要性，开辟了诸如各级政府的信访办、各地的市长热线、市长信箱，进行各种各样的民
意调查等让群众发表意见表达愿望的途径，群众的意见与愿望就成为评估公共政
策（项目）的参考。

如某市开展的“万人评议机关作风活动” l叫，即是对政府
机关提供公共服务的态度、质盘、管理等进行评议。

在这里，群众的意见不再只
是参考，而是评估的组织原则和价值标准。

当然．这和西方的顾客导向模式应用相去甚远，因此，目前应借鉴国外理论，创建适合我国的评估模式。

下面，以我
国现行计划生育政策的评估为例，来说明顾客导向模式的具体应用。

顾客导向模式评估的核心就是政策的实施是否满足了顾客的需要，实现了顾客的愿望。

按照韦唐博士的说法，顾客是“公共干预的标的是定位项目的顾客’据此，在计划生
育政策下，广大育龄妇女是第一顾客。

当然计划生育政策的标的群体是十分广泛的，所有成年男子也都是政策对象。

但育龄妇女是计划生育政策的最直接、第一位的顾客，因为生育率是由妇女生育小孩的人数而统计出来，避孕节育的主体也
是育龄妇女，由她们表达对政策的看法是最适当不过的了。

但是，长期以来我们忽视了育龄妇女的需要与要求，也少有学者对此做过专门的研究，仅有的研究只
限于育龄妇女的生育意愿调查。

“中国人口控制评估与对策”课题组于 1992 年到辽宁四川、陕西等省农村进行生育因素抽样调查，了解育龄妇女的生育意愿。

结果表明，在全体育龄妇女中，认为理想孩子个数为2个的人数最多，理想孩子
数为 l 个的人数次之。

！Sf 这显然与我国的计划生育政策的要求有一定差距。

如何来看待这个问题？这是不是仅仅说明生育观没有彻底转变，继续严格执行计划
生育政策即可？答案并非如此简单。

我们应该找出这种生育意愿的深层次原因，即育龄妇女到底需要什么？生育动机是什么？如何来诱导生育行为的转变？九十
年代后期，计划生育方针、政策确定要大力加强宣传教育和计划生育优质服务。

要做好这项工作，更是需要了解广大育龄妇女特别是农村妇女的所思所想，她们
希望了解什么信息，希望学到什么知识，对工作有什么建议和不满，这都应该是
工作者心中的一根弦。

可薯的是，有关部门开始关注育龄妇女的呼声与看法。

据《中国人口报》报道，国家计生委于 1997 年对全国人口与生殖健康抽样调查目的之一就是了解育龄群众对计划生育服务的需求。

调查结果表明，当前育龄妇女最希望了解的知识和信息居前三位的是：致富就业的知识、技能和信息(37.3% ），妇幼保健知识（ 19.4% ），优生优育知识（ 17.6% ）。

同时也对计划生育技术服务情况进行摸底。

在做过计划生育手术的已婚育龄妇女中，手术前接受过咨询服务的比例为 39.1%,手术后接受过避孕、保健咨询指导的比例为50.9% ，手术后接受过随访的比例为 23.5% 。

1998 年 9 月中国计划生育协会在河北省秦皇岛市进行了一项农村育龄妇女生殖健康和需求的调查，发现她们自我保健的意识和需求都非常紧迫，但是，育龄妇女对生殖健康基本知识、妇幼保健知识十分欠缺，生殖健康的程度又很低。

这两次调查表明，育龄妇女知识需求的方向应该是今后工作的方向；计划生育技术服务的覆盖面低，咨询、检查工作做得不够，育龄妇女的生殖健康较差的状况应尽快改变。

国际人口学者指出，高质量的计划生育服务需要六个条件组成，即多种计划生育服务方法的选择；向育龄妇女提供足够的服务信息；具备完善的技术设备；医务人员与育龄妇女关系融洽；帮助妇女长期接受检查的服务方式；医疗服务网点的合理设置。

［6）调查中所表现的我国计划生育技术服务还只是单方面的，其它方面也应列入考核范围之内，这样做才是真正的以育龄妇女为中心，优质优茧的服务。

从以上分析可以看出，从广大育龄妇女的需要与要求出发是今后计划生育工作中需要加强的地方，用顾客导向模式进行政策评估是评估的新方向。

但本文的尝试只是初步阶段，如何结合我国实际，创建适合我国的评估模式理论，实际应用于我国的各项政策评估，推动政策研究工作发展，仍然需要长期的探索、总结和创新。

参考文献：(I ］张会马．政策科学译丛总序［ A］.公共政策词典［Z］.上海：远东出版社，1992.3.[2]EverlVedung,PubliCPoiiCYandProgramEValualion,New Brw1swick and London: Transactioil Publishers, 1997.口］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布
勒．改革政府一一企业精神如何改革着公营部门［ M ）.上海：译文出版社，1996.149.[4］：镜、建成．也说万人坏政府［J].南风窗，2000, (3).[5］魏津生，王胜今中国人口控制评估与对策［ M ］.北京：高等教育出版社， 1996.303.[6］陈正．人口生育的评价方法研究 [JJ.人口学刊，2000, (5).（责任编辑王洪臣）-43 一乒乓球馆；其他服务，如垃圾拖运、街道清扫、城市公交、水电等能源供应；同时，顾客导向评估也适用于受教育者。

“重塑政府”理论是对 20 世纪 80 年代以来美国政府行政改革实践经验的总结，它提出政府是顾客导向的政府，要满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，其中最富成效的一部分是政府公共服务输出的市场化。

通过市场化制度安排弱化了职业性利益集团（囱行政官员、教师、医生、
建筑商、专家、律师组成）对公共服务政策的控制，而显示公众真实的公共服务
需求。

因而，倾听顾客的期望、关心和需要是评估公共服务项目不可或缺的途径，甚至是占主导地位的方式。

在瑞典，对公营部门公共服务的评估，通常要进行如下相应的市场调查：国家审计局了解纳税人对服务水平、职员能力和纳税当局的表现等情况的看法；国家劳动力市场部了解求职者如何看待地方职业介绍所的服务；国家公共住房部了解住户对如何管理住房的配套设备的看法；健康和社会事务部调查许多父母关于托儿所的看法；国家环境保护委员会公开调查不同的环境机构的可
信度；专利注册局调查发明者是如何看待排队等候的时间。

这些市场调查也就是关注顾客的意见，以此作为评估的标准。

f2）（旧－69)我们必须明确的是，如同其余七种评估模式一样，顾客导向模式也有其自身理论上的缺陷。

这就是，要获取顾客的看法和需要，则要花费太多的时间，而且“消费者永远不会错”不可能是所有评估的指导原则，因为顾客的价值标准是以个人利益倾向为准，结论并不十分可靠。

也就是说，价值的多元化将导致难以形成对政策的总的看法。

因而，韦唐博士提出了这八种基本评估模式的综合应用和具体政策具体应用的思路。

对于顾
客导向模式，我们前面已讲到，它侧重应用在政府公共服务提供领域，在公共服务
的提供上，顾客口味的反应是主要的价值标准，但这一标准的使用也是有限的，必须与其他的标准如目标达成、成本一一利益分析等均衡使用。

三、顾客导向模式在我国政策评估实践中的应用我国的政策科学在 20 世纪 90 年代后，理论研究和实践应用才普遍展开，可以说政策科学仍处在起步阶段。

其中，政策评估是一个
最薄弱环节，虽有发展，却远未能发挥它的应有作用，加强我国的政策评估需要做多方面的工作。

韦唐博士的政策评估模式理论，是在总结其他学者的研究成果和
实践活动经验的基础上形成的，有着极强的应用性。

我们发现，在我国的实际政策评估中，某些模式已得到应用，但不自觉，不系统。

就拿顾客导向模式的应用来说，我们已充分认识到公共政策（项目）干预的标的的重要性，开辟了诸如各级政府的信访办、各地的市长热线、市长信箱，进行各种各样的民意调查等让群众发表意见表达愿望的途径，群众的意见与愿望就成为评估公共政策（项目）的参考。

如某市开展的“万人评议机关作风活动” l叫，即是对政府机关提供公共服务的态度、质盘、管理等进行评议。

在这里，群众的意见不再只是参考，而是评估的组织原则和价值标准。

当然．这和西方的顾客导向模式应用相去甚远，因此，目前应借鉴国
外理论，创建适合我国的评估模式。

下面，以我国现行计划生育政策的评估为例，来说明顾客导向模式的具体应用。

顾客导向模式评估的核心就是政策的实施是否满足了顾客的需要，实现了顾客的愿望。

按照韦唐博士的说法，顾客是“公共干
预的标的是定位项目的顾客’据此，在计划生育政策下，广大育龄妇女是第一顾客。

当然计划生育政策的标的群体是十分广泛的，所有成年男子也都是政策对象。

但
育龄妇女是计划生育政策的最直接第一位的顾客，因为生育率是由妇女生育小孩的人数而统计出来，避孕节育的主体也是育龄妇女，由她们表达对政策的看法是最适当不过的了。

但是，长期以来我们忽视了育龄妇女的需要与要求，也少有学者对
此做过专门的研究，仅有的研究只限于育龄妇女的生育意愿调查。

“中国人口控
制评估与对策”课题组于 1992 年到辽宁四川、陕西等省农村进行生育因素抽样。