公务员聘任制对政府雇员制的替代性分析

公务员聘任制对政府雇员制的
替代性分析
唐晓阳1陈家刚2
（1、中共广东省委党校行政学教研部主任、教授；2、中共广东省委党校行政学教研部副教授,博士）
[摘要]政府雇员制和公务员聘任制都是顺应政府人事管理灵活化的需要而产生的人事管理制度。

两种制度在产生的背景、目的和本质属性等一些核心层面存在着共同之处。

相较而言，政府雇员制存在着合法性、规范性、关系性、功能性、发展性等五大问题，而聘任制则具有相应的合法性、规范性、关系性以及发展性等四大优势。

用聘任制取代雇员制,可以理顺人事管理体制，可以促进政府内部公平，可以解决法律规范的一致性问题，还可以避免制度间的负和博弈。

[关键词]公务员聘任制；政府雇员制；替代；必要性；必然性；积极效应
[中图分类号]D630.3[文献标识码]A[文章编号]1003-7462（2009）05-0080-05
1993年8月，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》规定，公务员的职务实行委任制，部分职务实行聘任制。

2002年，中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。

2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》率先出台，吉林省开始探索政府雇员制。

随后，上海、无锡、武汉、长沙、珠海、深圳、广州等地纷纷尝试这种新的用人选才制度。

[1]但是，2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）却没有对政府雇员制作出规定；相反，该法第十六章专门规定了公务员的职位聘任制度。

2007年1月11日，原国家人事部正式批复同意深圳和上海作为全国公务员职位聘任制的两个试点城市。

同年年底，两市分别正式启动试点工作。

那么，公务员职位聘任制与政府雇员制有什么区别？究竟是应该继续推行政府雇员制，还是用聘任制取代政府雇员制？或者两者同时并存？目前，这些问题成了理论界和实际工作部门关注的焦点。

我们认为：实行聘任制之后，政府雇员制应该终结。

一、异同分析：替代的必要性
（一）两者的共性。

1、制度产生的背景相同。

无论是政府雇员制，还是聘任制，其所产生的背景都是一样的。

一是传统公务员制度的僵化。

随着公务员制度的建立和完善，其作为典型官僚制的弊端也逐步显现。

公务员制度的刚性化使得政府部门林立、重叠交叉、人员臃肿、官僚主义严重等；公务员制度过于循规蹈矩、按部就班的制度化管理，使得政府机关失去了应有的主动精神、创造精神和灵活性；而公务员实行常任制,也使得许多公务员抱着不求有功,但求无过的心态,产生了大量不负责任的行为,大大降低了政府服务的质量和效率。

[2]二是政府用人成本的大幅上升。

在传统的公务员制度下，公务员从计划录用到养老退休过程中所发生的费用都是公务员的人工成本。

常任制使公务员终身任职，也就意味着只要成为公务员，国家就必须一直供养。

随着公务员队伍的不断膨胀，国家财政的负担也日益加
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重。

在这样的背景下，公务员制度，尤其是用人制度的改革势在必行。

政府雇员制是进行改革的初步探索，而聘任制则是在政府雇员制基础上进一步改革的结果。

[3]
2、制度产生的目的相同。

在相同背景下产生的制度，担负的历史使命是相同的。

它们的产生也有着同样的目的。

一是满足政府特殊的用人需求。

随着时代发展的要求，政府对专业人才的一些特殊性、临时性需求要求公务员制度在用人方式上具有更高的灵活性。

但是，我国现有的公务员制度还无法满足这一点。

[4]23二是降低政府运行的成本。

实行聘任制和政府雇员制，意味着终身制的废除，实行一种任期制，合同期满后可以根据表现情况决定续聘，或是解除合同。

这样，就不会因为供养冗余人员带来不必要的财政负担。

三是为政府的运行注入新的活力，推动政府管理方式，尤其是人员管理方式的更新。

通过政府雇员制或聘任制引入的工作人员，具有和常任制公务员截然不同的特征。

这有利于他们发挥一种“鲶鱼效应”，为政府的运行增加活力。

四是促进政府机构的精简，避免政府人员的无限膨胀。

合同到期后，可以解除合同，所以，不会带来人员的不必要膨胀。

3、制度的本质属性相同。

所谓政府雇员制，是指通过法律、规章对政府雇员进行科学管理的制度，主要包括职位设定、录用辞退、考核奖励、工作福利、工作纪律等。

政府雇员是实行契约化管理的。

契约化管理意味着政府与雇员双方的权利、义务是以合同的形式来约束。

[5]而职位聘任制是通过契约形式确定用人单位和被聘用者的法律关系,用人单位和应聘人员按照平等自愿、协商一致的原则签订书面的聘任合同,聘用合同期限为一至五年。

合同必须明确双方的权利义务关系和有效合同期,被聘任人员按合同履行职责,并享受相应的公务员待遇和报酬,聘任期满后双方如不再协商是否续聘,即自行解聘。

所以,聘任制的核心是根据合同对公务员进行管理。

[3]41由此可见，无论是政府雇员制，还是公务员聘任制，从管理制度的本质来说，都是一种契约化管理方式，具有弹性灵活的特征。

换言之，两者都是一种弹性用人制度。

（二）两者的差异。

1、编制管理的差异。

根据《公务员法》的规定，“机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。

”所以，聘任制公务员必须有编制。

而政府雇员是否占编制，全国各地的情况不尽相同。

但是，大多数地方的政府雇员是不占编制的，如吉林等地。

只有少数地方的政府雇员占编制，如《珠海市政府雇员试行办法》规定，政府雇员“占雇佣单位的人员编制，不具有行政职务。

”
2、管理方式的差异。

一是招聘方式不同。

聘任制公务员招聘主要有两种方式：公开招聘和直接招聘。

无论哪种聘用方式，都必须严格按照公开进行、严格考察的步骤，择优录取。

相对而言，政府雇员的招聘则简单灵活得多，可以根据职位的不同而采取诸如专家推荐、公开考试、专门考试等多种式进行招聘。

二是考核方式不同。

对公务员的考核方法和程序有比较完善的标准化制度,主要从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核。

而政府雇员的考核目前尚未建立系统的考核方式和程序,一般是由雇员所服务的工作部门依据合同进行考核,主要考核在雇佣期内是否完成了合同中所规定的任务,考核结果将成为续聘或解聘的重要标准。

三是争议处理方式不同。

当聘任制公务员发生人事争议时，可以通过专门的人事争议仲裁机构进行裁决，对裁决不服的还可以向人民法院提起诉讼。

而当政府雇员与用人单位发生纠纷时，一般都是申请劳动争议仲裁或是提起民事诉讼。

3、适用法律的差异。

聘任制公务员主要适用的是《公务员法》,而政府雇员的管理没有专门的法律可依，主要适用有关劳动合同法。

《公务员法》专设职位聘任一章，对聘任制公务员的招聘条件、方式、聘任合同的签订、变更或者解除以及人事争议仲裁等方面，都做了具体的规定。

而我国试行政府雇员制的一些地方虽然也制定了各种形式的有关政府雇员管理的办法，但这些规章作为政府雇员制的主要法律依据，层次比较低，权威性不够。

所以，聘任制公务员和政府雇员适用的法律规范是不同的。

[6][7]这也决定了公务员聘任制和政府雇员制地位的差异。

从一定意义上说，两者的法律来源差异，反映了国家立法者和地方政府的不同选择。

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二、缺陷与优势分析：替代的必然性
（一）政府雇员制的缺陷。

1、合法性问题。

政府雇员制面临的最大问题，是缺乏具有权威性的合法性来源。

尽管政府雇员制已经试行了一段时间，但是，我国至今没有任何一部为政府雇员制提供明确的法律依据，尤其是《公务员法》只规定了对专业性较强的职位和辅助性职位可以实行聘任制，而没有对政府雇员制作出任何规定。

这是政府雇员制实施的最大障碍。

[8]尽管很多地方出台了一些关于政府雇员制的试行办法，但这些办法属于地方性规章，立法层次低、缺乏权威性，内容上也比较简单，多属原则性的规定。

所以，政府雇员制存在着合法性危机。

2、规范性问题。

这主要表现在：一是政府雇员的名称不统一。

目前，各地既有“政府雇员”、“机关和事业单位雇员”、“机关雇员”等不同的称谓，也有一些地方称作“顾问”的，如无锡的首席科技顾问。

二是政府雇员的分类混乱。

如吉林省将政府雇员分为三类：一般雇员、高级雇员和资深高级雇员；《广州市越秀区机关雇员试行办法》中规定，机关雇员分为服务人员、普通雇员和高级雇员三类；深圳市政府雇员只分为普通雇员和高级雇员两种。

三是政府雇员制适用范围不同。

吉林省的政府雇员只适用于政府机关；深圳市的政府雇员不只局限于政府机关，还把事业单位也纳入了推行雇员制的范围；广州开发区则将政府雇员制的范围扩大到党委、人大、政协、群团组织。

[5]
3、关系性问题。

一是如何处理好公务员制度和政府雇员制的关系。

北京大学政治发展与政府管理研究所研究员杨凤春认为,政府雇员制度可能会产生第二套体系——
—不同于公务员的管理体系。

“如果因此产生了第二套体系,那么怎么去管理这个体系,两个体系又怎么去沟通?”[9]有人甚至提出，政府雇员制及公务员制度两者存在负和博弈的潜在危机。

[10]22－24二是如何处理政府雇员制和公务员聘任制之间的关系问题。

有人认为，两者在本质上是不同的，两者之间不可相互替代。

[6]但是，也有人提出反对意见，认为政府雇员制与《公务员法》规定的聘任制有很多类似的地方，比如都通过合同来管理，都属于弹性用人体制等，所以，“可以推行聘任制，而不应在政府机构内再搞政府雇员制”。

[11]12
4、功能性问题。

政府雇员制的推行是为了实现三大功能：吸引特殊的人才，满足机关的用人需求；精简机关人员，降低机关用人成本；发挥“鲶鱼效应”,增强公务员队伍的生机和活力。

[6]但从各地推行政府雇员制的情况来看，这三方面的功能都没有很好地实现。

一是就引进人才方面来看，尽管政府雇员制实行的是高薪聘请，但实际上报考的人并不多，而雇用的人员也难以留任。

[12]二是政府雇员制可能会变相扩大公务员队伍，导致新一轮的机构膨胀。

政府机构在精简，其编制没有办法突破。

于是，一些地方就使用事业编制，招聘政府雇员干活，政府雇员的实行成为变相增加人员，这就以一种新的隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀。

[10]23三是政府雇员制的“鳃鱼效应”也难以发挥。

虽然政府雇员要对政府负责,但他们不占用行政编制,不行使行政权力,不会对公务员的位置构成威胁。

既不会因为雇员干得好而辞退委任制公务员,也不会因此影响公务员的工资、晋升、奖励等。

[13]
5、发展性问题。

一是雇员的职业生涯发展问题。

由于政府雇员制没有给予相应的人力资源培训与开发，没有为其雇员设计好职业生涯规划,雇员在政府等公共部门根本看不到未来的职业前景，所以，他们一般都会将三年后离开政府作为自己预备的退路。

[2]二是高薪的可持续问题。

高薪只是吸引人才的一个重要因素，但不是唯一的因素。

吉林、武汉、芜湖等地高薪聘用政府雇员却无人应聘或者报名人数不足，说明了高薪纳才战略并不一定具有竞争力。

同时，高薪纳才战略也不可能为政府纳才提供持续的动力。

[5]三是雇员制的适用范围问题。

政府雇员制是通过高薪来吸引政府机关急需的优秀人才,一般实行年薪制。

从各地的实践来看,一般雇员的年薪能达到4万元，而高级雇员的年薪最高可达20万元。

面对如此高昂的薪金费用,目前的基层政府是无力承担的。

[3]（二）职位聘任制的优势。

1、合法性优势。

聘任制与政府雇员制相比，具有合法性优势。

这些年来，很多地方政府都出台了
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政府雇员管理的试行办法，这种地方规章为政府雇员制在当地的实行，提供了一定的合法性基础。

但迄今为止，还没有一部全国性的法律，对政府雇员制的地位作出规定。

而新出台的《公务员法》,不仅没提到政府雇员制，相反，却专章对聘任制作出了具体规定。

这似乎可以理解为，尽管政府雇员制在各个地方风生水起，但是在国家层面却没有得到认可。

所以，从一定程度上来说，这更凸显了政府雇员制的合法性危机。

2、规范性优势。

相比而言，聘任制比政府雇员制更为规范。

前面谈到，政府雇员制存在着三个方面的规范性问题。

此外，政府雇员的招聘方式、考核方式、职权地位、福利待遇、职业发展等方面，也缺乏统一的规范，有的地方甚至根本没有作出规定，这导致了实际操作中存在着很大的随意性。

比较而言，聘任制在这些方面更为规范一些。

这一方面是因为聘任制是在政府雇员制基础上发展和完善的；另一方面，是因为聘任制适用统一的法律规范，即《公务员法》，同时，国家将在试点的基础上制定一个统一的有关聘任制的规定。

3、关系性优势。

如前所述，政府雇员制的发展面临着如何处理好与公务员制度和聘任制之间的两个关系性问题。

与之相比，聘任制的优势在于，不用面对聘任制与公务员制度之间的关系问题。

因为按照《公务员法》，聘任制公务员的身份也是公务员，所以不存在公务员体系之外另设一个体系的问题。

而政府雇员制却不同，雇员制与公务员制度，雇员和公务员之间可能存在着竞争性关系，甚至存在着负和博弈的可能。

所以，聘任制具有关系性优势。

4、发展性优势。

无论是政府雇员制，还是聘任制都面临着发展性难题。

尽管政府雇员制可能先行了一步，但是两者的发展历史都十分短暂，都是刚刚开启试验性的步伐。

所以，从发展的眼光来看，两者都会不可避免地面临着一些成长中的问题。

不过，相较而言，聘任制作为后来者，具有更高的起点，它是对雇员制的一些缺陷和不足进行反思和改进的结果。

政府雇员制面临的三大发展性问题，它都有比较好的解决方案。

一是在生涯发展问题上，聘任制公务员获得了更好的规划；二是在薪资待遇问题上，聘任制可以不受高薪问题的困扰；三是在制度的适用范围问题上，聘任制的适用范围可以扩展到基层政权。

总体上来说，尽管同样面临着各种问题，但是公务员聘任制面临的问题更少，它能够解决政府雇员制所无法解决的一些问题。

因此，如果说政府雇员制的缺陷和不足，决定了它被替代的必然性，那么，公务员聘任制因为比政府雇员制的缺陷更少，决定了后者被前者替代的必然性。

三、替代的效应分析
用聘任制替代政府雇员制，将会产生以下积极效应：
1、可以理顺人事管理体制。

事实上，无论是聘任制取代雇员制，还是雇员制取代聘任制，都可以减少人事管理制度的混乱局面。

因为不少人，包括实际工作者，都无法分清雇员制和聘任制的区别，而认为两者实质上是一回事。

所以，对于两个概念混用的情况经常出现，有时就不知道该使用哪一种称谓。

但是，如前所述，政府雇员制的存在，将在原有的人事管理体制之外，增加一个新的体系。

这两种体系之间的关系存在着潜在的危机。

所以，如果用雇员制取代聘任制将无法解决这一问题，反之，如果用聘任制取代政府雇员制，将可以有效解决这一问题。

2、可以促进政府内部公平。

聘任制取代雇员制将更有利于促进政府内部公平的实现。

因为政府雇员制忽略了公共组织中平等待人之原则。

组织中的人有一个鲜明的特点,即“不患寡,而患不均”,组织人不会因为组织给他的资源少而感到不公平,而会因为组织人之间分配资源的不平等而感到不公平。

从组织角度来看,政府雇员消除了与外部市场的不平等,但是增加了组织成员内部的不平等。

同在政府部门中，雇员的高薪与公务员的通常待遇存在着巨大的区别，这种差别化待遇将会催生雇员和公务员之间的不公平。

[2]聘任制根据不同职位采取协议工资制，将可以更好地避免这种问题。

这就是雇员制在推行后引起了社会舆论的极大非议，而聘任制却没有面临这种境遇的一个基本原因。

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3、可以解决法律规范的一致性问题。

用聘任制取代政府雇员制，可以避免因为不同地区的不同立法，带来的法律规范不统一的问题。

各地都出台自己的政府雇员管理办法，为了追求创新的工具主义价值，可能去片面地求新立异，这样只会带来政府雇员制的“五花八门”。

而聘任制因为《公务员法》已经作出规定，已经具备了全国统一的规范，所以，一般不会出现这种问题。

如果用政府雇员制取代聘任制，为了实现法律规范的统一，则还需要重新立法。

一方面肯定会增加立法的成本，另一方面，也会带来与《公务员法》的关系问题。

4、可以避免制度间的负和博弈。

目前政府雇员制与聘任制并行的局面，可能会带来“两败俱伤”的不利局面。

一方面是政府雇员制的推行，另一方面是公务员聘任制的试行，而这两种制度虽有不同之处，但是其核心内容及其作用，甚至产生目的和运作方式等方面都是一致的。

[1]所以，如果两种制度同时试行或实行，可能会产生“手足相残”的情况，对于两种制度的功能发挥和长远发展不利。

鉴于聘任制比雇员制更具优势，用聘任制替代雇员制，将更有利于避免这两种制度的负和博弈。

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（责任编辑：曾慧）
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