合理规划 加强保护 促进发展——解读《江苏省港口条例》

合理规划加强保护促进发展——解读《江苏省港口
条例》
文章属性
•【公布机关】江苏省人大及其常委会
•【公布日期】2008.03.17
•【分类】地方性法规解读
正文
合理规划加强保护促进发展——解读《江苏省港口条例》2008年1月19日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过《江苏省港口条例》（以下简称《条例》），将于2008年6月1日起施行。

江苏是水运大省，港口是支撑全省国民经济发展和对外贸易发展的重要基础设施。

近年来，在省委、省政府的高度重视下，我省港口得到了较快发展。

但是，与全省国民经济快速发展的需要相比，我省港口发展仍显滞后；与周边有关省市相比，也有较大的差距。

2006年全省港口完成货物吞吐量8.64亿吨，位列全国第一，但从两个重要指标来看情况不容乐观，集装箱吞吐量只有上海的五分之一，外贸进出口吞吐量也只有山东的一半。

我省港口发展还面临着不少突出问题，如港口发展缺乏统一规划、港口岸线资源浪费比较严重、港口公用基础设施建设投入严重不足等，急需进一步解决。

《条例》的出台是十分必要，也是非常迫切的。

《条例》规定的一系列制度和规范，对于加快我省港口发展步伐，加强港口的建设和管理，合理开发利用好港口岸线资源，更好地发挥港口在经济社会发展中的作用具有重要意义。

一、明确港口管理体制
港口管理体制明确与否关系到港口管理和执法能否顺利进行。

港口法实施以来，我省的港口管理体制逐步理顺和健全。

为了与港口法保持一致，并从立法角度对港口管理体制的设置进行引导，《条例》第四条确立了适应江苏实际的港口管理体制。

首先，明确了省交通行政管理部门主管全省港口工作，江苏省港口管理局作为省交通厅的内设机构，具体负责全省港口管理的相关工作。

第二，要求具有港口管理职能的设区的市、县（市、区）人民政府确定一个部门，具体负责港口行政管理工作。

为了适应江苏建立“大交通”体制的需要，促进港口与铁路、公路、水路运输的衔接、协调，《条例》还特别规定了相关人民政府确定港口行政管理部门应当符合统一、高效和有利于形成综合运输管理体系的原则。

第三，确立了具体港口行政管理以属地管理为主的体制，也就是除港口规划的审批、港口岸线使用审批和涉及港口安全的事项，按照港口法和国家有关规定实行分级管理外，将其他具体的港口行政管理事项都规定为属地管理。

二、通过港口规划合理规范港口建设和管理
港口规划是港口建设和管理的前提，是从源头上调控港口建设，合理利用港口岸线资源，保证港口持续、稳定、协调发展，防止多头开发、深水浅用、乱占岸线等问题的重要手段。

审议过程中，很多委员提出我省港口规划滞后，缺乏前瞻性，造成重复建设、资源浪费、利用率低，建议科学规划，充分发挥港口规划的作用。

因此，为了体现港口规划的重要性，《条例》对规划问题浓墨重彩，在港口规划的编制和审批、保证港口规划实施等方面，规定了一系列重要的制度：一是在港口法规定的港口布局规划和港口总体规划的基础上，增加了港区控制性详细规划，进一步完善了港口规划体系。

同时，明确了不同港口规划之间的关系，即港口总体规划应当符合港口布局规划，港区控制性详细规划应当符合港口总体规划，以保证港口
规划体系的协调性。

二是细化了港口法关于港口布局规划和港口总体规划的编制和审批的规定，进一步增强了操作性。

三是针对我省内河一般港口具有规模小、较分散的特点，为了便于实践的操作，保证规划的统一性，《条例》第七条第二款明确了编制港口总体规划的原则要求，即“国家主要港口和省重要港口单独编制港口总体规划。

一个行政区域内的一般港口，可以合并编制港口总体规划”。

四是正确处理了港口规划与城乡规划之间的关系，把港区控制性详细规划定位为港区范围内城乡规划意义上的控制性详细规划，明确规定港区控制性详细规划由港口行政管理部门会同城乡规划主管部门根据港口总体规划和城市总体规划组织编制。

通过这一制度创新，从源头上解决港口规划与城乡规划“两张皮”的问题，保证港口规划的科学性和港口建设的实施，能够有效地避免港口建设与城乡建设的矛盾和冲突。

五是进一步强化了港口规划的地位和作用，增强港口规划的权威性，保证港口规划的顺利实施。

《条例》第十条规定，禁止违反港口布局规划设置港口，禁止违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施；禁止在港区内新建、扩建影响港口功能发挥和港口规划实施的设施，港区内新建、扩建建筑物和构筑物应当符合港区控制性详细规划，城乡规划主管部门在核发划拨土地的建设用地规划许可证或者出具出让土地的规划条件前，应当书面征求港口行政管理部门的意见。

三、加强港口岸线资源的保护和利用
港口岸线是港口发展的基础，是不可再生的宝贵资源，必须加强保护、有序开发、合理利用。

江苏的港口岸线资源总体上看是比较丰富的，特别是内河等级航道上的非深水岸线比较多，但深水岸线资源则较为紧缺。

在港口法颁布实施以前，岸线利用上存在缺乏统一规划、多头审批、布局散乱等问题，占而不用、多占少用等浪费岸线资源的现象较为突出。

在审议过程中，很多委员认为，为了解决这些问题，应当科学规划、合理开发利用港口岸线资源。

同时，为了提高岸线资源利用
率，应当加强岸线的整合，合理控制自用码头建设，鼓励有条件的自用码头提供公共服务。

因此，《条例》在港口岸线资源保护方面作出了针对性较强的规定：县级以上地方人民政府应当加强对港口岸线资源使用的统一规划，坚持深水深用和节约使用的原则，保护和合理利用港口岸线资源。

沿海和内河干线航道上的港口岸线资源，应当优先用于公用码头建设。

县级以上地方人民政府应当对岸线利用率低的码头进行整合，引导、支持有条件的自用码头提供公共服务，提高港口岸线资源利用效率。

在港口建设实践中，有些港口设施项目需要同时使用港口岸线及其前方水域、后方土地，如果不能同时取得这三者的使用权或者使用期限不一致，将影响港口建设的顺利进行，不利于港口岸线的开发利用和港口经营人的权益保护。

为了避免实践中出现三者不能同时取得的现象，借鉴浙江等兄弟省的立法经验，《条例》第十二条规定港口设施项目所需占用的土地、港口岸线、水域，应当由同一主体使用，使用期限应当一致，同时为了保证该制度得以顺利实施，规定了相应的实施程序。

四、创新港口投资、建设管理模式
目前，江苏港口资源呈现多头开发的局面，但港口资源开发形不成规模，尤其是大量建设的货主码头，占用港口岸线长，实际利用效率低的情况较为普遍。

省人大财经委建议，为了促进港口发展、做大做强港口，应当借鉴国际大港投资、建设管理模式，即国际通行的“地主港”模式。

有些委员认为，财经委的建议既有前瞻性，也有现实可行性，采用“地主港”模式，有利于实现集约开发、规模发展。

因此，为了实现规模开发，充分利用岸线资源，《条例》借鉴国际大港投资、建设管理经验，规定了“地主港”模式，即县级以上地方人民政府可以成立开发机构投资成片开发建设公用港区，建成的港区由开发机构出租给港口经营人经营，开发机构收取的租金用于港口设施的维护和港口的发展。

实践中，江阴夏申港区3、4、5号
码头以及南通的通吕码头的建设就是采取了这种模式。

同时，借鉴浙江等兄弟省市的做法，总结我省成功的经验，《条例》规定地方政府可以按照特许经营方式确定港口设施的建设经营单位，并与其签订特许经营协议，明确港口设施的建设要求、经营期限、维护责任、期限届满后设施的处理、公共服务义务及保证措施、违约责任等事项，从而确立了港口建设、经营的特许经营模式。

《条例》通过规定这两种港口投资、建设和经营模式，来引导、规范江苏港口的投资、建设和经营活动，从而促进江苏港口的发展。

五、加大对港口公用基础设施的投入
港口法明确港口公用基础设施的建设和维护是县级以上有关人民政府的职责。

但是，目前我省港口公用基础设施的建设和维护尚没有一个稳定的资金渠道，制约了我省港口事业的进一步快速发展。

为了解决这一问题，《条例》在第三条第二款中明确，加大港口公用基础设施的建设、维护和管理的投入是县级以上地方人民政府的职责，第二十七条第一款又明确规定：港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护费用，除国家补助外，县级以上地方人民政府应当保证必要的资金投入，保障港口基础设施的安全运行。

除此之外，《条例》第十七条规定，地方人民政府可以采取“地主港”和特许经营模式，也是推进港口公用基础设施的建设，拓宽港口公用基础设施投入的重要途径。