江苏大方广告有限公司与江阴市行政审批局不履行法定职责二审行政裁定书

江苏大方广告有限公司与江阴市行政审批局不履行法定职责
二审行政裁定书
【案由】行政行政行为种类行政批准
【审理法院】江苏省无锡市中级人民法院
【审理法院】江苏省无锡市中级人民法院
【审结日期】2021.04.22
【案件字号】(2021)苏02行终58号
【审理程序】二审
【审理法官】张学雁彭国顺何薇
【审理法官】张学雁彭国顺何薇
【文书类型】裁定书
【当事人】江苏大方广告有限公司;江阴市行政审批局
【当事人】江苏大方广告有限公司江阴市行政审批局
【当事人-公司】江苏大方广告有限公司江阴市行政审批局
【代理律师/律所】龚婉江苏春申律师事务所;邵伟洪江苏春申律师事务所
【代理律师/律所】龚婉江苏春申律师事务所邵伟洪江苏春申律师事务所
【代理律师】龚婉邵伟洪
【代理律所】江苏春申律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】江苏大方广告有限公司
【被告】江阴市行政审批局
【本院观点】《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

【权责关键词】行政处罚行政许可合法合法性审查拒绝履行（不履行）管辖合法性不予受理驳回起诉改判行政不作为
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【本院认为】本院认为：《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

本案中，2006年11月8日，大方公司向江阴规划局提交
建设工程规划设计方案报审申请表等材料。

2006年12月25日，江阴规划局作出〔2006〕209号函。

大方公司于2020年6月8日向法院起诉要求江阴规划局为其核发建设工程规划许可证，已超过上述规定明确的法定起诉期限。

一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第(二)项规定裁定驳回大方公司起诉，并无不当。

对大方公司认为应适用二十年起诉期限的上诉理由，本院认为本案不属于因不动产提起诉讼的案件，该上诉理由不能成立。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，
裁定如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-09-23 18:46:38
【一审法院查明】原审法院认定的事实：2006年11月8日，大方公司向原江阴市规划局(以下简称江阴规划局)提交了建设工程规划设计方案报审申请表，并提交了大方公司的组织机构代码证、申请报告、地形图及现场照片、合作开发协议书等材料。

在申请报告中载明：为了发展需要，我公司拟在江阴市××镇××村××高立柱广告牌，望领导批准为感！经审查，江阴规划局于同月21日作出受理通知书(编号061803079)受理行政许可申请，载明：申请单位：大方公司；申办事项名称：建设工程规划许可证(方案)；同时告知您公司于2006年11月21日申办的上述事项，申请材料齐全，符合法定形式，现予受理，该事项在20个工作日内按规定程序作出行政许可决定，请你单位于2006年12月19日凭本通知书前来查询办理结果。

同年12月25日，江阴规划局发出澄规函〔2006〕209号函(以下简称〔2006〕209号函)，告知大方公司，经审核，同意你公司所报澄江镇革新村临时高炮建设设计方案，委托有资质的单位进行结构设计，并办理相关建设手续后方可施工。

大方公司收到该函后，即施工建设了涉案的高立柱广告牌。

另查明，2020年5月15日，江阴市综合行政执法局对大方公司作出澄综罚字〔2019〕2020号《行政处罚决定书》(以下简称《行政处罚决定书》)，查明大方公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，在江阴市××街道××道××京沪高速东侧建设一处高立柱广告设施。

该行为属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。

根据《城乡规划法》第六十四条的规定，江阴市综合执法局责令大方公司改正，并作出限大方公司在收到该决定书之日起五日内拆除前述高立柱广告设施的行政处罚。

又查明，根据澄政发〔2017〕82号江阴市人民政府关于印发《相对集中行政许可权事项清单》《其他职权事项调整清单》的通知精神，自2017年10月9日起，将江阴规划局行使的建设用地规划许可证的核发、建设工程(含临时建设)规划许可证核发等66项行政权力划转至江阴行政审批局。

【一审法院认为】原审法院认为，《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第三十八条第一款规定，在起诉被告要求履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。

但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。

第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

本案中，大方公司于2006年11月8日向江阴规划局提交建设工程规划设计方案报审申请表等材料，江阴规划局受理后，针对其申请，经审查于同年12月25日作出〔2006〕209号函，并于同日向大方公司送达。

此后，大方公司未按该函的要求办理相关建设手续，也未向规划部门提出要求核发建设工程规划许可证的申请，原告大方公司未提交要求被告履职申请的证据，故其起诉不符合法定的起诉条件。

且即使视为大方公司原申请履职，2006年12月，江阴规划局作出〔2006〕209号函，其于2020年6月8日才向法院起诉要求江阴规划局为其核发建设工程规划许可证，也已超过法定起诉期限。

大方公司认为本案的起诉期限应从2020年5月15日江阴市综合行政执法局作出《行政处罚决定书》之日起计算的主张，没有法律依据，不予采纳。

综上，依据《行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条、第四十六条、《最高人民法院关于适用
的解释》第六十九条第一款第(一)、(二)项、第一百零一条第一款第(二)项的规定，裁定驳回江苏大方广告有限公司的起诉。

【二审上诉人诉称】上诉人大方公司上诉称：一、上诉人的起诉未超过法定起诉期限，本案
中涉案的广告牌为不动产，相应作出的时间至今不超过20年。

在上诉人的广告牌竖起来以后，行政管理机关一直对该广告牌设置的合法性持认可态度，直到去年，相关行政权力重新划分以后才对广告牌实施查处。

因此，根据上述事实，应当适用二十年起诉期限的规定。

二、一审法院认定被告主体资格错误。

根据《规划法》对规划的管理部门为规划主体单位，江阴市自然资源与规划局是《规划法》第十一条：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。

县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

”所规定的规划管理部门，因此该市的规划管理工作应当由该单位实施，一审法院对江阴市人民政府出台的规范性文件，并未作任何合法性审查，一审裁定驳回起诉错误。

请求撤销一审裁定，改判一审法院继续审理。

江苏大方广告有限公司与江阴市行政审批局不履行法定职责二审行政裁定书
江苏省无锡市中级人民法院
行政裁定书
(2021)苏02行终58号当事人上诉人(原审原告)江苏大方广告有限公司，所在地江阴经济开发区靖江园区通江路50号。

法定代表人方骥宏，该公司总经理。

被上诉人(原审被告)江阴市行政审批局，所在地江阴市长江路188号。

法定代表人江国虔，该局局长。

出庭负责人何斌，该局副局长。

委托代理人龚婉，江苏春申律师事务所律师。

委托代理人邵伟洪，江苏春申律师事务所律师。

审理经过上诉人江苏大方广告有限公司(以下简称大方公司)诉被上诉人江阴市行政审批局(以下简称江阴行政审批局)行政不作为一案，不服江苏省宜兴市人民法院(2020)苏0282行初46号行政裁定,向本院提起上诉。

本院于2021年2月3日受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明原审法院认定的事实：2006年11月8日，大方公司向原江阴市规
划局(以下简称江阴规划局)提交了建设工程规划设计方案报审申请表，并提交了大方公
司的组织机构代码证、申请报告、地形图及现场照片、合作开发协议书等材料。

在申请
报告中载明：为了发展需要，我公司拟在江阴市××镇××村××高立柱广告牌，望领
导批准为感！经审查，江阴规划局于同月21日作出受理通知书(编号061803079)受理行
政许可申请，载明：申请单位：大方公司；申办事项名称：建设工程规划许可证(方案)；同时告知您公司于2006年11月21日申办的上述事项，申请材料齐全，符合法定
形式，现予受理，该事项在20个工作日内按规定程序作出行政许可决定，请你单位于2006年12月19日凭本通知书前来查询办理结果。

同年12月25日，江阴规划局发出澄
规函〔2006〕209号函(以下简称〔2006〕209号函)，告知大方公司，经审核，同意你公司所报澄江镇革新村临时高炮建设设计方案，委托有资质的单位进行结构设计，并办理
相关建设手续后方可施工。

大方公司收到该函后，即施工建设了涉案的高立柱广告牌。

另查明，2020年5月15日，江阴市综合行政执法局对大方公司作出澄综罚字〔2019〕2020号《行政处罚决定书》(以下简称《行政处罚决定书》)，查明大方公司在未取得建
设工程规划许可证的情况下，在江阴市××街道××道××京沪高速东侧建设一处高立
柱广告设施。

该行为属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《城乡规
划法》第四十条第一款的规定。

根据《城乡规划法》第六十四条的规定，江阴市综合执
法局责令大方公司改正，并作出限大方公司在收到该决定书之日起五日内拆除前述高立
柱广告设施的行政处罚。

又查明，根据澄政发〔2017〕82号江阴市人民政府关于印发《相对集中行政许可权事项清单》《其他职权事项调整清单》的通知精神，自2017年10月9日起，将江阴规划局行使的建设用地规划许可证的核发、建设工程(含临时建设)规划许可证核发等66项行政权力划转至江阴行政审批局。

一审法院认为原审法院认为，《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第三十八条第一款规定，在起诉被告要求履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。

但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。

第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

本案中，大方公司于2006年11月8日向江阴规划局提交建设工程规划设计方案报审申请表等材料，江阴规划局受理后，针对其申请，经审查于同年12月25日作出〔2006〕209号函，并于同日向大方公司送达。

此后，大方公司未按该函的要求办理相关建设手续，也未向规划部门提出要求核发建设工程规划许可证的申请，原告大方公司未提交要求被告履职申请的证据，故其起诉不符合法定的起诉条件。

且即使视为大方公司原申请履职，2006年12月，江阴规划局作出〔2006〕209号函，其于2020年6月8日才向法院起诉要求江阴规划局为其核发建设工程规划许可证，也已超过法定起诉
期限。

大方公司认为本案的起诉期限应从2020年5月15日江阴市综合行政执法局作出《行政处罚决定书》之日起计算的主张，没有法律依据，不予采纳。

综上，依据《行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条、第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)、(二)项、第一百零一条第一款第(二)项的规定，裁定驳回江苏大方广告有限公司的起诉。

二审上诉人诉称上诉人大方公司上诉称：一、上诉人的起诉未超过法定起诉期限，本案中涉案的广告牌为不动产，相应作出的时间至今不超过20年。

在上诉人的广告牌竖起来以后，行政管理机关一直对该广告牌设置的合法性持认可态度，直到去年，相关行政权力重新划分以后才对广告牌实施查处。

因此，根据上述事实，应当适用二十年起诉期限的规定。

二、一审法院认定被告主体资格错误。

根据《规划法》对规划的管理部门为规划主体单位，江阴市自然资源与规划局是《规划法》第十一条：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。

县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

”所规定的规划管理部门，因此该市的规划管理工作应当由该单位实施，一审法院对江阴市人民政府出台的规范性文件，并未作任何合法性审查，一审裁定驳回起诉错误。

请求撤销一审裁定，改判一审法院继续审理。

二审被上诉人辩称被上诉人江阴市行政审批局的答辩意见与一审时一致。

各方当事人在一审中提交的证据材料已经随卷移交本院。

经审查，原审裁判对本案证据的认定正确。

本院据此确认的案件事实与原审基本无异。

本院认为本院认为：《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。

法律另有规定的除
外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

本案中，2006年11月8日，大方公司向江阴规划局提交建设工程规划设计方案报审申请表等材料。

2006年12月25日，江阴规划局作出〔2006〕209号函。

大方公司于2020年6月8日向法院起诉要求江阴规划局为其核发建设工程规划许可证，已超过上述规定明确的法定起诉期限。

一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》六十九条第一款第(二)项规定裁定驳回大方公司起诉，并无不当。

对大方公司认为应适用二十年起诉期限的上诉理由，本院认为本案不属于因不动产提起诉讼的案件，该上诉理由不能成立。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：
裁判结果驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

落款
审判长张学雁
审判员彭国顺
审判员何薇
二〇二一年四月二十二日
书记员黄玉卿
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