基于使用者付费的收费公路政策研究

基于使用者付费的收费公路政策研究*——对《收费公路管理条例》的修改建议
李玉涛
摘 要：收费公路政策是今后相当长的时间内我国公路发展仍然需要坚持的政策。

当前的争议分歧反映了理论滞后于实践的问题。

只有建立在清晰的使用者付费基础上，使收费公路政策从单一的筹融资工具回归到价格工具上来，法规的修订完善才能既有助于化解当前的社会矛盾，又符合可持续发展的战略要求。

关键词：收费公路使用者付费 交通发展
改革开放以来中国高等级公路基础设施的快速发展，与收费公路政策的实施息息相关。

而这一政策近年来陷入了公众舆论压力和发展融资的两难困境之中。

最近，交通运输部正会同有关部委研究对《收费公路管理条例》进行修改，并于2013年6月就修改稿向社会公开征求意见。

当下社会各方对收费公路政策的认识分歧，反映了交通政策研究理论基础的薄弱。

本文从使用者付费原则出发，对当前《收费公路管理条例》的修改提出了针对性建议，而从长远角度考虑则应调整通行费的基本定位。

一、使用者付费的理论解读
使用者付费是通过政治的而非市场的互动作用所确定的价格（海曼，2006）。

通过使用费可以获得收入来为基础设施建设和养护融资，同时用户的需求信息可以在交易中显现出来，从而使得基础设施提供处在“有效率”的水平上。

经济学家（Buchanan，1963）支持公路基础设施利用使用者付费，一方面使得那些使用稀缺资源的人应承担至少一部分他们所带来的成本。

反之，会有过度使用的 倾向，从而带来过度供应；另一方面利用定价机制可以在不同路段和不同交通方式之间合理分配交通需求。

如果干线公路网的使用免费，会造成区域交通分配离开铁路运输，扭曲运输分配格局。

在使用者付费基础上，基础设施建设可以通过借款取得长期性的资金支持。

基础设施的受益周期很长，如果把付费期延长、与受益周期匹配，这样的融资安排就既能坚持用户付费原则，又能促进代际公平性（黄佩伴，2013）。

使用者付费的价格确定既可以基于平均成本，也可以遵循边际成本定价原理。

Winston（1991）提出了有效率基础设施定价，他论证了基于边际成本的定价方式可以使公共资源分配更有效率，但是实践中使用者付费通常要低于政府提供产品和服务的平均成本。

平均成本与收费的差额，则是政府用征税筹集的资金来为使用者提供的补贴。

当然，有时使用者付费确实弥补了某些政府提供的服务的全部成本。

对使用者付费最常见的批评是认为，使用者付费妨碍了穷人享用由政府提供的服务。

流行的观点往往从公益性出发，把高等级公路当作全民税收支
* 基金项目：国家社会科学基金重大项目(13＆ZD026)和国家自然科学基金项目(4117113)。

付的公共产品，因而理所当然地应免费通行。

笔者认为这是对效率与公平关系的一种误解。

实际上使用者付费作为公共收入的重要来源，区别于一般竞争性商品的价格，可以具有再分配功能。

国际实践中，从高流量路段征收的通行费收入用于低流量路段的养护支出，燃油税用于轨道交通发展，都是使用者付费再分配功能的体现。

从资源配置效率来看，公共物品的免费观念往往是建立在收费的排他成本过高等条件限制的基础上。

然而只要收费的排他成本足够低、人们不付费就不能享受收益这一点成为可能时，使用者付费就可以为政府供给的产品和服务筹集资金。

当前收费公路管理条例修改的难度在于，既要回应社会公众对问题的关切，又要满足发展运营的融资要求。

制度完善必须建立在上述对使用者付费的正确理论基础上，具体问题具体分析。

二、正常的运营维护资金需求
在公众对收费公路的批评质疑声中，公路管理机构在收费期限方面的普遍违规成为了关注焦点。

无论是媒体批评，还是政府审计，均是以收费条例为准来对收费公路管理进行分析评价的。

现行的制度设计仅适用于收费公路在路网中比例很低的情况，并不符合高等级路网普遍收费时的融资要求。

法规把通行费定位于补偿建设投资成本来设定期限、费率，而未对收费期结束后正常运营期内的道路养护资金支出、因改建扩容增加投资等做出长远的制度安排。

制度缺陷导致违反法规和规避法规问题在行业内普遍存在。

通过条例修改来完善制度，从根本上解决收费公路问题，已经成为各级政府交通主管部门的共识。

这次条例的修订根据当前和今后融资实践的要求，进行了调整。

最引人关注之处在于第十四条增加的两项关于改扩建和养护的收费期限设定条款：“（三）高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。

（四）还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周
期进行核准。

”
改扩建、养护等资金需求是行业发展和正常运行所必需的。

过去当收费政策仅限于零星路段时，这些路段停止收费后安排养路费或燃油税作为养护资金也未尝不可。

但是当高速公路普遍依赖收费政策时，该设想已不现实。

交通运输部正在构建“两个公路体系”，即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率收费公路体系和以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路体系。

那么依据改扩建和养护资金需求来调整高速公路收费规则同“两个公路体系”建设的要求也是相一致的。

因此，通过条例修改来为公路长远发展建立可持续发展的资金渠道，具有合理性。

三、建设投资与债务的发展问题
条例在第3条增加了关于收费公路融资的原则性规定，“收费公路以高速公路为主体，其发展资金除公共财政投入外，可利用社会融资方式筹集，通过收取的车辆通行费偿还。

”已形成的存量债务和未来发展的融资压力正是影响收费公路政策的更直接和更关键因素。

债务融资是支撑高速公路建设投资的主要渠道。

2011年11月，全国有收费公路的所有省份均公布收费公路调查摸底结果后，近2.3万亿元的收费公路债务更加受人关注。

鉴于中央和地方都制定了“十二五”期间和中长期公路发展规划，新建项目的交通流量增长下降和建设成本逐渐提高从整体上降低了高速公路网的财务效益，未来筹措建设资金依然是我国高速公路建设中需要面对的主要困难和重大挑战，公路债务规模只增不减也成为必然的结果。

条例修改不能回避发展债务问题，相反应该实事求是、一分为二地分析应对。

一方面，条例完全按照项目单元的定价机制，仅适应于收费公路规模不大的发展初期阶段。

当收费公路政策成为路网发展高度依赖的融资政策时，再沿袭完全按照项目单元的定价机制，明显不能满足路网整体融资要求。

目前全国大多数省、区、市的收费
公路还款机制实际上是通过统贷统还、借新还旧
等方式进行的。

这同条例按照项目收入专款专用来设定收费期限是相矛盾的。

就融资而言，这次条例修改依然没有触及具有再分配性质的统贷统还问题。

因此，从过去项目单元转为区域路网整体来评价公路的融资可持续性，是当前条例修改的关键性难题，不容回避。

另一方面，作为高等级公路发展的法规制度，《收费公路管理条例》本质上就是发展所遵循的金融财务规则。

即使依据改扩建、养护管理、免费补偿来延长收费期限的立法通过，我们也必须承认借助收费公路政策进行市场化融资是有限度的。

本来收费最根本的问题是公路建设本身的债务偿还问题，这一根本问题没有理清解决思路就考虑改扩建、养护管理以及免费补偿多种因素，无疑会使局面更趋复杂化。

庞大的建设投资和债务压力必然转化成收费规模大、期限长和费率高等公众非常敏感的问题上面来。

一直以来，在宣传公路交通所取得的辉煌成就时，政府很自然把收费融资与建设发展相互联系起来，肯定收费公路政策的资金保障作用。

当面对公众批评质疑时，却没有从发展角度来认识目前困境成因。

本次条例修改实质上回避了发展债务问题。

如果要使《收费公路管理条例》成为公路发展所遵循的规则，就需要讨论是否增加关于融资能力标准的条款。

四、通行费的基本定位调整
修改意见补充了一条：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。

”该条款的起因是2012年的节假日免费政策。

于是，通过条例修改使本来就存在争论的节假日免费政策制度化引发了更大的社会关注和争论。

透过这一问题，政府需要认真反思以往的发展政策思路。

为缓解收费公路的公众舆论压力，近年来政府频繁出台了多项政策，期望在不影响行业发展和筹融资的前提下缓解公众舆论压力和批评质疑。

这些应急性政策仅仅有助于暂时缓解舆论压力、抚平公众情绪，但是由于具体措施同行业发展的融资要求
相抵触，故而不具有真正的可实施性，从长期看反而使政府的包袱越来越重。

节假日先免费、后补偿正是这一政策逻辑和矛盾困境的集中体现。

收费公路的困境，说明政府在运用财税政策工具而非依赖工程建设解决交通问题的能力亟需提高。

作为一项交通财税政策工具，通行费的基本功能定位取决于交通发展的基本战略选择。

长期以来，我国的交通运输业强调适应经济社会发展需要，这是一种典型的需求追随型交通发展战略。

在此战略指引下，交通行业追求的目标是更高的交通量和投资水平，收费定价只是规划建设的投融资工具。

所谓的“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”多元化投融资建立在投资运输需求合理的基本前提上。

在改革开放初期交通发展落后时期这种定位是可以的，但是在经历了跨越式发展之后的今天，我们不能再无视价格在需求端的作用。

从理论概念上来讲，当前认识混乱的根本在于是否把通行费作为一项价格工具而不仅仅筹融资来定位该项政策。

当假定“运输需求必须满足”时，通行费就只能作为公路发展的投融资工具。

只有破除“运输需求必须满足”的交通发展逻辑，收费公路政策才能回归到使用者付费的价格工具上来。

从实践层面来看，当前条例修改完善要谨防两个极端。

一方面把收费妖魔化，认为公益性就是要免费，这样势必造成高速公路建设正常合理的融资需求无法通过收费政策满足；另一方面回避发展，期望取消收费期限设置来无限度地满足高速公路建设发展的资金需求。

笔者认为，中国的老百姓反对收费，并不是反对其更有效率的积极一面，更大程度上是对政府管理的不信任。

由于缺乏必要的监督约束，收费公路政策已经偏离了基本的“效率”准则。

如果我们能在基本问题上形成共识，在宣传上就可以尽量减少空洞的公益性和“应该免费”这样的简单规范结论，跳出“公路是否姓公”这样的感性争论，正确引导舆论。

目前需要通过加强理论研究和舆论宣传，引导公众走出一些习惯的认识误区：
第一，使用者付费不能等同于普通商品的价格。

使用者付费总体上体现基础设施用户和服务提供者之间的交易关系，但并不意味着收费公路就是普通的商品，不能按照普通商品的价格思路来理解通行费的定价。

使用者付费既有商品价格的某些特征，在收支上又要符合财税的管理要求。

第二，使用者付费不能简单定位于“收费还贷”。

基础设施的融资与定价是两个相互联系而又存差别的。

除了建设投资，定价还要考虑养护、改扩建，特别是路网整体发展所需的交叉补贴。

从长远的合理性来看，定价不能忽视需求端的功能，要兼顾绿色出行、不同运输方式的协调发展等要求。

第三，使用者付费对交通发展的意义不仅仅是投融资工具。

使用者付费对于交通发展，既是投融资工具，也有平衡制约作用。

正如财政学家黄佩华（2013）所言，城市政府依赖使用者付费和借贷来为市政服务和基础设施融资原本无可厚非，因为全世界的城市都是这么做的。

中国的不同之处，也是问 题的根源在于，对这类活动的监督和约束微乎其微。

正在进行的收费公路管理条例修改，切不可回避发展的平衡制约问题。

参考文献：
海曼著，张进昌译，《财政学：理论在政策中的当代应用》，北京大学出版社，2006。

埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德、苏珊·温，陈幽泓等译，《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000。

Winston C., Efficient Transportation Infrastructure Policy, Journal of Economic Perspectives,1991. (5):113-127.
James A. Buchanan. The Economics of Earmarked Taxes., Journal of Political Economics,1963, (10):459-469.
黄佩华，《改善中国城市财政的几点建议》，《比较》，中信出版社，2013(1)。

（作者单位：北京交通大学经济与管理学院
国家发展改革委综合运输研究所）
责任编辑：李铁军
（上接第77页）
融机构为一级金融机构，加强了监管集中度，美联储有权对可能威胁到金融稳定的机构实施监管。

对于我国，对金融控股公司的监管无论是出资人监管还是由专业化的分业监管机构实施监管，都各有利弊，且有着更深层次的体制和制度层面的障碍，应尽快研究协调明确“谁来监管”这一重要的监管前提。

三是“如何监管”。

我国应该加快研究关于金融控股公司的制定相关法律规章，从监管的立法、制度、组织、思想层面加强协调，统筹构建科学的金融监管体系，借鉴国际先进监管思想，弥补对金融控股公司的监管真空。

如果继续在现有的“分业监管”模式下完善金融监管框架，应切实加强监管合作，建立健全监管协作相关制度和机制，提高监管效率。

四是“监管什么”。

次贷危机之后，巴塞尔委员会、国际保险监督官协会等国际监管机构扩大了监管范围，都把资本充足率、杠杆率、流动性、公司 治理、内部控制和风险管理体制等作为对金融控股公司监管的重要领域，值得国内很好地借鉴。

实际上，国内财政部、银监会、保监会等都陆续下发或强化了关于资本、财务、公司治理、风险与内控的一系列指引和规范，已经在监管内容上进行了积极有益的探索，需要进一步解决的问题时如何提高政策的系统性和政策合力，加强政策引导作用和监督力度，提高监管的合理性和有效性。

参考文献：
谢平，《金融控股公司的发展与监管》，中信出版社，2004。

José de Luna Martínez and Thomas A. Rose. Intemational Survey of Integrated Financial Sector Supervision, Worid Bank Publications, July 2003.
夏斌，《金融控股公司研究》，中国金融出版社，2001。

王颖，《论金融控股公司监管法律制度》，《国有资产管理》，2008.5。

姚德权、王帅，《中国产业型金融控股集团发展模式研究》，《财经理论与实践》．2010.11。

（作者单位：1 中国人民大学财政金融学院 2 中信银行总行营业部）
责任编辑：李铁军。