完善规范性文件合法性审查机制

完善规范性文件合法性审查机制
一项目介绍
1.项目的主要内容
廊坊市建立了覆盖规范性文件合法性审查工作各个环节的制度体系，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序细化分解，明确岗位职责、工作目标、管理流程。

为直观体现整个文件审查过程，制作了重大行政决策事项流程图、规范性文件制定流程图、行政合同审查流程图。

为统一文件审查文书，制定了18个标准化文书样式，具体包括审查接受登记表、文稿批审笺、起草说明、文件草稿、制定依据、风险评估报告、部门法制机构初审意见、征求意见函、部门反馈意见、征求意见说明、咨询论证记录、文件修改花脸稿、法制机构审查意见、常务会议讨论稿、正式印发文件、文件审查跟踪记录表，之后又补充了备案报告文书。

为确保每一个文件审查的全过程能够被完整记录、规范管理，按照案卷卷面、卷内目录、卷内备考表、卷内材料收集、卷内材料排列顺序、档案保管等具体要求，将18个审查文书按照顺序规范装订，做到一卷一档，科学管理。

同时为适应信息化管理的需要，建立了文件审查电子档案，便于检索查阅。

通过建立合法性审查标准化机制，实现用制度培养习惯，用程序规范行为，用档案检验成果，进一步推进行政行为的科学化、规范化、制度化、程序化，从而达到转变作风、规范管理、提高效能的目标。

2015年11月23日，在云南省昆明市召开的全国完善规范性文件合法性审查机制座谈会上，廊坊市作为唯一市级单位进行了发言，并被国务院法制办确定为“全国规范性文件合法性审查机制试点单位”。

2.项目发起的动因和背景
当前，廊坊市正处于经济社会发展的关键时期，京津冀协同发展已经上升到国家战略并付诸实施，廊坊市作为京津冀协同发展的先行区和示范区，要加快打造河北环京津新增长极战略突破口，实现“绿色、高端、率先、和谐”发展，就必须发挥法治的引领和保障作用，就必须弛而不息地推进依法行政，对于政府法制机构来说，就必须切实规范行政行为，转变工作作风，提升行政效能，提高工作质量。

廊坊市政府历来高度重视依法行政工作，特别是本届政府成立以来，市政府主要领导对依法行政工作亲自挂帅、亲自部署、亲自调度、亲自研究措施、亲自抓好落实，所有政府决策行为、涉法事务都由市政府主要领导亲自批示法制办予以合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交政府常务会议审议或者发
布。

从过去法制机构定位于政府主要领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，到现在把政府法制机构的审查结论作为政府主要领导决策的主要遵循和依据，回首廊坊市的发展历程，依法行政已成为当下高频词语，正越发凸显着它的极端重要性。

主要领导的空前重视、人民群众的无比信任以及客观形势的迫切需要，促使法制机构必须提高规范性文件、重大行政决策的质量，把每一个经手审查的文件草案个个打造成铁案，经得起历史、人民、法律的检验。

3.项目对实现法治政府建设目标的意义
合法性审查是依法决策的重要保障。

随着依法决策观念逐渐确立，行政机关出台规范性文件等决策前，将涉法事项交由法制机构进行合法性审查，已成为各地区各部门决策实践的普遍做法。

但实践中仍存在着该审查的不送审、明知违法不敢言、力量薄弱难履职等突出问题。

完善合法性审查机制，推进法治政府建设，是十八届三中全会部署的一项重要任务，是《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》提出的明确要求。

廊坊市通过试点工作，建立健全规范性文件合法性审查的各项工作制度，合理界定审查范围，明确审查内容和标准，细化审查流程，落实审查责任，探索形成职责清晰、审查严格、程序规范、权责一致的规范性文件审查机制，把标准化理念、程序意识全面落实、渗透到日常工作中，以点带面，抓小促大，对全国制定出台规范性文件合法性审查机制具有借鉴意义。

二工作开展情况
（1）抓协调，统筹推进试点进度。

获得试点后，廊坊市立即成立了由主管市长任组长的试点工作领导小组，统筹推动各项工作有序开展。

同时，设立了专门的试点办公室，配齐配强专门人员和工作设备，形成了领导抓、专人管、能人干的工作格局。

廊坊市政府主要领导和分管领导多次对试点工作作出批示，将其列入年度政府工作报告内容，并召开专题会议进行研究、调度和部署，积极推进创建工作。

廊坊市政府第四十七次常务会议专题听取了试点工作情况汇报，并审议通过了《廊坊市完善规范性文件合法性审查机制试点工作方案》，确定了制度设计、规范整理、总结验收三个阶段的具体任务。

廊坊市政府第五十四次常务会议又专题审议了《廊坊市规范性文件制定管理规定》等系列制度文件，要求各级各部门切实抓好规范性文件合法性审查系列制度的贯彻落实。

（2）抓创新，完善审查工作机制。

按照试点方案要求，我们对现行规范性文件审查制度进行了全面梳理和修改完善，围绕国务院法制办提出的“界定审查范围、明确审查标准、规范审查流程、创新审查方式、强化审查力量”五个方面问题，逐一破题，提出关键环节的落实举措，修改完善并制定了《廊坊市规范性文件制定管理规定》、《廊坊市规范性文件制定技
术规范》、《廊坊市规范性文件合法性审查办法》、《廊坊市规范性文件备案审查办法》、《廊坊市规范性文件制定和备案审查工作统计报告制度》、《廊坊市规范性文件审查建议办理办法》、《合法性审查档案管理工作规范（试行）》等十多个制度文件，并经廊坊市政府常务会议审议通过后正式印发实施。

上述文件使廊坊市规范性文件的审查职责更加明晰、审查范围更加明确、审查制度更加完备、审查程序更加严格，为廊坊市规范性文件的制定和管理提供了制度保障。

（3）抓延伸，夯实基层审查基础。

为了更好地检验和推广廊坊市合法性审查制度机制设计成果，确保上级关于试点工作的各项要求得到有效落实，我们坚持以试点工作为引领，深入推进廊坊市合法性审查工作向基层延伸，进一步扩大试点范围，选取大厂、香河、文安三个县和市交通运输局、市审计局、市国土资源局、市物价局、市房管局五个部门为廊坊市完善规范性文件合法性审查机制试点单位，并多次召开专题会议对试点单位进行培训和工作部署。

各试点单位按照市里统一安排，积极落实各项审查制度，并结合工作实际，对合法性审查工作进行了有益创新和探索，对全市试点创建工作起到了较好地促进作用。

（4）抓队伍，着力提升审查能力。

只有熟练掌握法律规定，善于把握政策精髓，才能更好地完成各项合法性审查任务，因此，我们将规范性文件合法性审查工作人员的能力建设，作为提升合法性审查工作水平的有效抓手常抓不懈。

合法性审查系列制度印发后，我们及时组织全市合法性审查工作人员进行专题培训，对合法性审查系列制度进行深度讲解，使规范性文件审查人员进一步熟练掌握合法性审查的主体、范围、程序、标准等技术规范。

近期，在廊坊市与中国政法大学联合举办的3期全市领导干部培训班上，也将规范性文件合法性审查制度列入了主要培训内容，以不断提高全市领导干部对合法性审查工作重要性和必要性的认识，促进廊坊市试点创建工作深入开展。

三取得的成效
（1）合法性审查机制得到逐步完善。

在国务院法制办、省法制办的悉心指导和市委市政府的高度重视下，廊坊市合法性审查工作机制逐步完善，标准化程度越来越高。

一是审查范围更加明确。

制定出台了《廊坊市规范性文件制定管理规定》、《廊坊市规范性文件合法性审查办法》、《关于认定规范性文件的指导意见》等规定，从规范性文件的制定主体、内容的行政性、外部性和规范性及发文形式上对规范性文件进行了界定；二是审查标准更加统一。

制定出台了《廊坊市规范性文件合法性审查办法》，规定法制机构审查规范性文件首先对送审材料是否齐全完备、规范准确进行初审，符合审查要求的，进行统一登记，进入正式审查程序，重点对制定主体资格，制定的依据，制定内容的合法性、合理性、必要性、可行性，
制定的程序，以及制定技术规范进行审查。

三是审查程序更加流畅。

为提高审查的效率和权威性，规定了规范性文件报送审查时经政府秘书长（办公室主任）签批后，政府办相关职能科室会同起草部门将报送审查审批笺和送审材料提交政府法制机构进行合法性审查。

审查结束后，审查意见书呈报政府秘书长（办公室主任）进行批转。

四是审查过程记录更加全面。

修订完善了《合法性审查档案管理工作规范》，对审查实行全过程记录，确保每一个文件审查的全过程能够被完整记录、规范管理、有效利用。

五是审查文书更加规范。

以创建试点为契机，结合工作实际，进一步统一修订了合法性审查接收登记表、合法性审查跟踪记录表、起草说明、征求意见函、各单位的反馈意见、征求意见情况说明、合法性审查意见书等18个标准文书样式，不断提高合法性审查的质量和水平。

（2）规范性文件质量得到普遍提高。

由于制度完善、标准统一、落实有力，廊坊市规范性文件制定质量较前有了很大提高。

一是在认定上，各级行政机关能够按照廊坊市出台的指导意见进行准确认定，同时能够与党委、人大制定的规范性文件在备案审查等方面进行有效衔接。

二是在程序上，起草部门能够按照立项、起草、审查、备案等各个程序要求实施，严格执行征集相关部门和公众意见、召开听证会、论证会、座谈会等步骤，规范性文件制发程序造成的隐患得到有效遏制。

三是在内容上，由于对规范性文件制定内容细化了近30项审查标准，倒逼了各级行政机关在制定规范性文件时更加规范严谨，与法律、法规、规章和上级规范性文件规定相违背的内容越来越少，制定的合理性、可行性、必要性得到了有效保证。

（3）依法行政意识得到明显加强。

加强规范性文件的管理是保证依法行政的源头。

在行政管理过程中，采用制定和发布规范性文件的方式来管理国家事务和社会公共事务，是市政府重要的行政手段。

过去，部分单位起草规范性文件草案不太重视合法性审查，要么不愿接受审查、要么敷衍应付走过场，致使政府决策存在较多法律风险。

廊坊市通过开展试点工作，建立合法性审查制度机制，并加强了宣传和培训，使文件起草部门和审查部门的依法行政意识，尤其是合法性审查意识都得到有效加强，文件起草部门合法性审查工作由过去的“被动审查”向“主动申报”转变，市、县政府及部门领导能够自觉把规范性文件合法性审查作为科学决策、民主决策、依法决策的有力抓手，在重大决策出台前，都能够运用法治思维审视问题、设计制度；审查部门由过去单纯的“文来文往”向注重“全面沟通”转变，由“重视守住底线”向“注重传送思维”转变。

审查社会关注度高、争议较大的问题，能够既进行合法性审查，又进行合理性、适当性审查，既指出问题，又摆出依据，还分析法律风险和法律责任，帮其澄清工作和认识上的误区。

（4）政府中心工作得到有力保障。

廊坊市政府把服务依法行政、深化改革、科学决策作为
合法性审查的根本目标，紧紧围绕党委政府中心工作，服务大局、体现价值。

一是服务于热点难点问题的解决。

为黄金佳非法集资等案件处置、三河政策性关停矿山、北京新机场融资平台、残联服务中心强制拍卖、农村产权交易等一系列重大事项进行前瞻性研究，有效防止了国有资产流失，确保了社会稳定。

二是服务于推动各项改革落地生效。

认真做好对简政放权、放管结合、职能转变的改革措施和相关文件的法律审核。

对京津冀协同发展、国有企业改革、深化医药卫生体制改革、深化国税、地税征管体制改革实施方案进行认真审查，为政府决策提供了强有力的法律支持，有效防范了政府风险。

三是服务于加快政府职能转变。

注重对公民、法人和其他组织合法权益的保护和发挥其积极性、主动性、创造性，减少对经济活动的直接干预。

在对简化优化公共服务流程、居住证实施办法、推广“双随机、一公开”等文件的审查中，注重去除新增各项审批、许可和减损公民、法人和其他组织权益的事项，把权力关进制度的笼子，有效保障了群众权益。

-全文完-。