行政管理体制改革思考

行政管理体制改革思考

一、行政管理体制改革的目标确定

长期以来，我们一直没有找到行政管理改革的目标所在，往往陷入单纯就行政管理改革而论改革的被动局面之中，甚至认为行政管理体制改革本身就是行政管理改革的目标所在。在党的十七大之前，我们曾经先后将行政管理改革的目标定位在机构改革、转变职能或行政管理体制之上，实际上，无论是机构改革，还是职能转变，以及行政管理体制改革自身，都不是行政管理改革的目标所在，它们只是行政管理改革的某一个方面。从这个角度上来理解，我国多次行政管理改革之所以难以迈出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的历史“怪圈”，一个重要原因就是因为没有找到一个科学的行政管理改革目标。改革开放以来，党代会在行政管理体制改革方面的目标先后确定在：十三大提出“改革政府工作机构”，十四大提出“下决心进行行政管理体制改革和机构改革”，十五大提出“推进机构改革”，十六大提出“继续推进机构改革”，十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，十八大提出“要深化行政管理体制改革”。可以说，经过改革开放近30年的改革实践，党和政府在行政管理改革方面逐渐走向成熟，直到党的十七大，才开始认识到行政管理改革的主要任务是深化行政管理体制改革，而其主要目标

则是建设服务型政府。人类历史上曾经历过三种政府模式，即统治型政府、管制型政府和服务型政府。统治型政府模式是一种最原始的政府类型，政治职能是政府的首要和中心职能，政府所有的行为都是为了实现有效的政治统治。管制型政府是统治型政府发展到一定历史阶段的产物，在此模式下，管理是政府的主旨，经济职能是政府的首要和中心职能，政府通过对经济领域的控制，发展社会生产力。而服务型政府则是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。服务型政府是对传统“管制型政府”的全方位变革。自2001年“服务型政府”这一概念在国内首次出现以来，“服务型政府”已经在国内理论界和实践界得到广泛讨论和实践。2004年“服务型政府”概念首次出现在全国政府工作报告之中。2005年温家宝总理主持召开国务院第85次常务会议，通过了2005年的工作要点，其中任务之一就是“努力建设服务型政府”。在2006年党的十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，首次以中央文件的形式，明确地强调了服务型政府的建设。2007年“服务型政府”出现在党的十七大报告之中，强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。虽然，在2007年党的十七大上，首次提出行政管理体制改革的目标是建设服

务型政府，但是就建设什么样的服务型政府以及怎么样建设服务型政府，并没有做过多的阐述。随着全国服务型政府研究和实践的深入，特别是经过近几年的行政管理体制改革实践，此次，在党的十八大报告中，进一步明确了建设服务型政府的行政管理体制改革目标，并且还就建设成什么样的服务型政府提出了四大标准，即建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这表明党和政府在行政管理改革方面逐渐走向成熟，已经不再是“头痛医头、脚痛医脚”的单方面改革，对行政管理是体制改革目标和途径的认识开始走向科学化和系统化。可以说，服务型政府的行政管理体制改革目标的确立，将为全国各级政府推进行政管理改革提供更加明确的方向和目标。

二、行政管理体制改革的具体举措

推进行政管理体制改革，首先需要明确行政管理体制改革的目标要求，只有确定了行政管理体制改革的目标要求，才能进一步明确推进行政管理体制改革的具体举措。就建设什么样的行政管理体制，长期以来，我们有不同的表述和要求：十五大提出要“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”；十六大提出要“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；十七大提出要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”；而十八大则跳出传统的就行政管理体制改革论行

政管理体制改革的思路，进一步明确了行政管理体制改革的目标是建设服务型政府，并强调要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。为了实现建设服务型政府的行政管理体制改革总体目标，在十八大报告中，还系统地提出了几个方面的建设举措：

深化行政审批制度改革

与西方国家的行政审批制度是出于弥补市场失灵的目的不同，我国现有的行政审批制度是在传统计划经济时期的行政指令的基础上发展起来的。“如果说市场经济国家行政审批的产生是出于对市场失灵的克服和弥补，那么我国计划经济体制下的行政审批制度则是执行经济计划的重要行政手段之一。”有什么样的职能就会有什么样的政府模式，与计划经济追求对社会的一切经济活动进行全面规划相一致，计划经济时期的政府追求的是一种“全能政府”。而要完成政府对整个社会的有效控制，又必须依赖于大量行政审批制度的建立。但是随着计划经济体制的解体和市场经济体制的建立，“全能政府”模式的弊端也日益暴露出来，而与之相配套的行政审批制度的不足也逐渐成为众人所关注的对象。通过深化行政审批制度改革，将原来集中在各级政府手中的行政权力“下放”或“外放”，帮助传统的“大政府”松绑，让政府回归本位，管好该管的，把不该管的、管不好的、不能管的交由相应的管理主体去管理，最终实现社会共治。十八大报告明确

提出，行政审批制度改革的一个重要方向就是要推动政府职能部门向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

继续推进政府机构改革

传统的政府组织是“机构驱使的政府”，其机构的设置、职能的配置和流程的安排均是以方便政府自身为出发点的，在这种情况下，大多数行政组织甚至还界定不清自己的服务对象，也就无法满足公众的服务要求。同时，由于部门主义现象严重，政府的各个职能部门在公共服务方面是各守一摊，部门之间存在着大量的“柏林墙”，缺乏应有的协调和合作，出现职能性分裂的局面。“你会发现，积极进取者约占25%，无所事事者也约占25%，剩下的就是中间分子，他们只干分内的事——这些人循规蹈矩。而那些无所事事者却安然无恙，他们只不过是体制的一个组成部分而已。”在这种情况下，政府部门之间就会存在职能“盲区”，出现“八个部委管不住一头猪”的窘境也不足为奇。为了克服上述情况，在充分借鉴国内外机构改革的经验基础上，自十七大以来，我国各级政府都在大力推进大部门体制建设。作为政府机构改革的一个重要举措和发展方向，十八大报告再次强调要“稳步推进大部门体制改革”。当然，大部门体制建设不是简单地进行政府机构合并，它是在对原有政府职能进行科学梳理的基础上，按照政府管理的规律和社会分工的需要，对原有政府部