政府公关与媒体控制

随着媒介化社会的出现，作为公众认知政治世界图景重要渠道的媒体，一直成为西方代议制民主国家企图牢牢控制的目标。即使有着悠久公共服务媒体历史的英国，政府也从未放弃过干涉媒体的企图，更未停止过操纵媒体的实践。尤其随着公共关系几十年的日益凸显并与政治领域的广泛融合，英国政府对于媒体的操纵显得更为驾轻就熟，到布莱尔时代已达到空前的历史高度。时至今日，政府愈加无形但却更为有效的信息控制，已成为英国媒体需要时刻面对但却毫无应对良方的现实难题。公共关系的介入，让作为“第四等级”的新闻界第一次感到其面对的对手是如此强大而且专业，其与政治权力之间的博弈似乎一下失衡，其监督政府的目标亦越来越难以实现。而这样的状况对建于独立媒体之上的民主系统健康运行的影响与挑战，不但在英国存在，也是当今整个西方代议制民主国家普遍需要面对的社会现实。

政府主导下的“第五等级”：

公共关系的兴起

“公共关系”主要是指一个组织“以某种面目呈现在公众面前的手法，在与其有关的事务上阐明其目标和目的，及其官方意见”，最终鼓励“目标公众在情感和理智层面理解同情该组织，从而使目标公众全盘接受其观点”。

公共关系肇始于20世纪初的美国，在英国的出现则是在20世纪20年代，但长期处于缓慢发展的状态。直到20世纪70年代末——以撒切尔政府为标志，一直处于低迷状态的公共关系开始异军突起，并逐渐发展为英国社会一个重要的朝阳产业。具体表现为不仅各种专业公关机构大量成立，而且包括政府、公司、慈善团体、公会等多数行业机构都专门设立自己的公共关系部门，公关人员的数量更是成倍增长。截至90年代中期，英国私人和公共部门的公共关系从业者——包括中央和地方政府——已约有2.5万名，而十多年后的今天更是高达4.78万人。公共关系近三十年的兴起与发展，除了媒体的不断更新为其提供技术支撑外，主要在于处于全球化和不确定性相混合的时代大背景下的各个利益主体都需要应对日益加剧的社会竞争，他们都希望运用公共关系来影响媒体，从而发出自己的声音并最终获取自己的利益。正如汤姆贝斯托所言，“所有的人，从首相到最近的摇滚明星，更不论大的企业，都有各自想要出售的东西，无论是思想、个人形象，还是消费品和服务”。时至今日，公共关系在整个英国社会占据着一个举足轻重的位置，因而被人们视为继行政、立法、司法和媒体之后的“第五等级” ，英国也因此被称为是一个地地道道的“公共关系国家”。

　

　值得注意的是，尽管公共关系在英国社会全面开花，但在整个公共关系业的庞大格局中，政府却当仁不让地成为了最大雇主，而且往往与最具影响力的公关机构强强联合。以保守党执政时代为例，主导英国公共关系业的几家顶级公关公司——如汤德维克公关公司——就多次与保守党紧密合作，并为保守党赢得很好的政治“促销”效果。而此后的工党则更甚，不仅注重与公关机构的积极合作，更是以前所未有的速度和规模雇佣公关人员。仅在布莱尔执政第一年，相比保守党的梅杰政府，公关人员的受雇人数在白金汉宫的许多部门中就已经翻了一倍还多。而作为布莱尔的接班人——现任英国首相布朗，尽管表面声称要结束布莱尔时代的公关顾问文化，但行动上却与布莱尔一脉相承，不仅积极聘请著名公关公司Brunswick的CEO为其首席战略师，而且支付给公关顾问群体的费用数目之巨更是与布莱尔不相上下。

英国政府之所以如此看重公共关系，是因为在一个媒介化的社会，在一个全民选举的时代，政府在媒体上该如何展现已变得比以往任何时候都至关重要。因为它任何微妙的细节都会通过媒体得到放大，进而直接影响到公众的印象和看法，致使他们做出支持还是反对的决定，最终影响其政治前途。所以，无论是否执政，所有政党无时无刻不在考虑如何创造一个更好的形象或界定一个更好的形势，以期为自己带来最有利的政治优势并最终获得公众的支持。尤其在媒体一向作为政府的监督者而非合作者的英国，媒体的特殊角色往往会增加当政者的执政难度。如何有效地利用乃至于操纵媒体，使其报道议题和报道视角合乎自身利益就几乎成了所有执政者的重要目标。致力于制造舆论认同但又不会留下明显操控媒体痕迹的公共关系，则成为了所有政党必须时刻学习并随时准备运用的不二法门。正如英国学者麦克奈尔所说，“如果有一个组织斗胆闯入当代政治领域，却缺乏对媒介运作的深入理解以及对公共关系机器如何将这种理解转化为政治优势的认识，那么勇气可嘉之余，失败似乎命中注定”。

政府的传媒控制策略：

权力与公共关系的合谋

积极引入公共关系并与之紧密结盟，是英国政坛近三十年尤为明显的整体性特征，也是英国政党竞争的新趋势。20世纪90年代以布莱尔为首的工党正是吸取以往竞选中忽视公共关系而败给保守党这一深刻教训，积极效仿美国前总统克林顿建立一支强有力的公关团队，并在公关团队的出谋划策下运行一套名为“米尔班克化”（得名源于当时工党总部位于米尔班克城堡）的媒介运作模式，成

功策划了一场场以传媒为导向的“政治促销”，充分展现了布莱尔完美的个人形象，最终为其赢得选票从而结束了保守党长达18年之久的执政历史。值得注意的是，这种权力与公共关系的结盟在英国政坛长期盛行，并愈演愈烈且延续至今，它在为政府不断带来成功喜悦的同时，也酿造了英国媒体的社会性悲剧。因为这种结盟下的媒介运作无不是针对如何有效地操纵媒体来展开，政府一直相信，只要能有效地左右媒体也就能捕获通过媒体认知政治世界的大众。

首先，政府对于传播行为进行集中化控制。为了有效塑造自身良好的形象，尤其是在媒体报道中的主动解释权，政府往往希望对媒体进行严格控制，但媒体作为民主看门狗的传统又决定政府不能直接对媒体进行新闻审查。为了既不损害政府形象又能达到控制媒体的目的，在深谙媒体运作之道的公关专家（因而也称为传媒顾问）的指导下，政府以退为进——通过对下属部门的传播行为进行严格限制——最终达到控制媒体的目的。如布莱尔执政时期，在首相新闻秘书坎贝尔的操纵下，政府对下属职能部门严格规定：“所有重要的访谈和在媒体中露面，包括印刷媒介和广播媒介，在做出任何约定之前，都应该得到唐宁街10号新闻办公室的许可。所有主要发言、政府通稿和新政策动议中的政策性内容，都应该及时得到唐宁街10号专门办公室的明确态度……声明的时间选择和形式应该得到唐宁街10号新闻办公室的批准。”在记者出身、对媒体运作稔熟于心的坎贝尔操作下，上述表面看来只是针对政府人员传播行为的规定，其实质却是对媒体彻彻底底的控制，使其难以发现政府的破绽。因为没有政府高层的“统一定调”，所有人都必须对媒体保持沉默，否则就会影响个人的政治前途。而到了布朗主政时期，政府更是加强了对自身的保护，并颁布了一条严防媒体的法令，禁止记者向下议院议员私下打探政府即将出台政策的内容以及首相即将在下议院进行活动的情况，不许记者以“政府要员将说”或“政府要员将要做”的方式进行报道。而为了进一步避免面对媒体可能出现的任何失误，政府所有的声明和展现几乎都要经过公关专家们精心策划并反复演练后方可“登台”，这意味着无论是新闻发布会，还是领导人拍照，媒体每次面对的永远都是一场精心演绎的“政治秀”。这些经过严格把关演练的政治表演，毫无疑问属于美国社会学家丹尼尔.布尔斯廷界定的“假事件”（Pseudo-event）范畴。所以尽管表面看来一切都那么真实自然，但事实上它并不反映情况的内在真实性，因为它的出现“不是自

发的……它是为了满足报道和录制的要求而事先设计好的……它的出现是为了便利宣传工具而安排的”。

其次，政府信息机构政治化。为了能够向公众传达政府的有关政策信息，英国政府较早就专门成立了一些信息机构，如中央信息办公室等等。不过，按照成立的初衷，这些信息机构在向公众传递信息时必须严格采取中立立场。政府信息服务机构的要求非常明确，就是“及时、准确、客观地传递有关政府活动及政府政策的信息。试图宣传、吹捧政府，并且劝服民众也这样做很显然不是它的工作”。而且按照白金汉宫红皮书的规定，该机构中的新闻官员必须“确定同媒介之间的位置关系，借此让人认为他们对政党政治斗争的观望态度，而之所以处在那里，是要帮助媒介去理解当今政府的政策”。但是，自撒切尔时代开始，无论是中央信息办公室还是政府信息服务机构，都已被政府进行了政治化改造，摧毁了其本应具有的中立立场，转变成了政府推销其意识形态的宣传工具。到了布莱尔时代，政府的这种政治化改造可谓是有增无减。布莱尔不仅把政府信息服务机构更名为政府信息与传播机构，而且明确规定该机构的宣传角色，如1997年的宣传中心任务就是必须将政府的关键要义尽可能渗透到其所涉及的各个领域。而在政府操纵下的中央信息办公室，如今更是宣称为“政府的传播专家”，并且与“政府部门客户和代理机构合作，提供有效的传播解决方案”。这种摧毁公正立场的政治化改造，主要通过在机构中大量安置旨在为政府效命的特别顾问——即公关人员——来实现，即对于重大的传播任务，政府就分派给对其言听计从的特别顾问来执行，而政治上坚持不偏不倚的新闻官员只有去做日常事务的份。如此避重就轻的分工，完全重塑了信息服务机构之于政府和媒体之间的关系，媒体很难再如以往那样通过这些信息服务机构获得政府的真实信息。更严重的是，部分无法忍受冷落的新闻官员为了改变自己的尴尬处境，最终也改变了自己的中立立场，走入了特别顾问的“阵营”。

如果说对于传播行为的控制和对信息机构的政治化改造，是政府运用公共关系对媒体进行以退为进的“防卫性”控制，那么大量提供“信息补贴”则是政府借助公共关系对媒体进行主动出击式操纵。所谓“信息补贴”指的是“对高成本、有新闻价值的、能潜在地为自我利益服务或自我促进的信息进行补贴性传播”，其内容涉及新闻发布会、记者招待会、政府报告和官方陈述乃至领导人的家庭生活，而这一切都是在公共关系专家们——他们往往在政府中担任

各种要职——的指导下完成。信息补贴的实质，正如这一概念提出者甘地所言，是“一种对他人的行动施加影响的企图”，并“通过控制他人接近和使用与他们的行动相关的信息来实现”。而在英国这样日益公共关系化的国家，这种信息补贴就成了政府恶意操纵媒体的重要手段。仅以中央信息办公室为例，该机构在2000年就免费为媒体传送“补白”（Fillers）70.8万次，一共长达1.18万小时的资助广播时间——相当于151年的《东区人》系列节目。信息补贴之所以能控制媒体，主要在于信息补贴的内容往往不被改动，直接被记者完整地变成新闻，进而非常有效地操纵新闻议程。针对政府通过“信息补贴”实施的新闻操纵，工党议员克莱尔肖特强烈谴责其策划者——公关顾问们妖言惑众，讽刺他们是“生活在黑暗阴影当中的人”。而作为第一新闻发言人的坎贝尔，更是因为常常撒谎而被英国公众嘲讽为“故事大王”。最为典型的例子就是2003年震惊世界的“情报门”事件，人们普遍认为政府与公关部门关于伊拉克所谓拥有大规模杀伤性武器的情报有明显夸大的嫌疑。所以，尽管在政府与BBC的司法较量中以后者的败诉结束，但面对人们对英国政府顾问们的严厉指责，坎贝尔最终被迫选择辞职。

媒体的无奈：抗争下的服从

在英国，媒体一向视自己为民主的看门狗而非政府的哈巴狗，因而监督政府的所作所为一直被视为自己的天职。但面对一个强势的政府，而且还有一个为其出谋划策并被视为“第五等级”的公关团队，作为“第四等级”的英国媒体努力抗争之余，似乎最终还是甘拜下风。更为严重的是，久压之下的新闻媒体似乎并未越挫越勇，反而犬儒之风大行其道。其直接表现就是质疑政府的深度报道以前所未有的速度剧减，取而代之的却是政府提供的“信息补贴”，而且媒体往往还是不作修改地“照单全收”。这种惊人的“逆转”，在业内人士看来无疑是当今整个英国新闻业的“堕落”。而这整体性堕落背后的根本原因，在于从来没有一个时代像今天这样使媒体对于政府如此彻底地充满依赖。

首先，外在压力——市场下的屈从。尽管曾经很长一段时间，英国公共服务媒体都一直与市场保持着距离。但随着撒切尔政府新自由主义政策的强力推行。即使公共服务媒体也被推向了市场。不过，市场并没有政府所宣扬的那样美妙——能给媒体带来最大化的自由，相反，对于曾经风靡一时的公共服务媒体来说，其获得的却是一副似乎永远也无法摆脱的经济枷锁。正如英国著名学者詹姆斯.卡伦所言：“自由市场本身就是一个掌控系统

，而不是自由的‘引擎’”。所以，尽管英国媒体直到今天还是宣扬其实行的是所谓公共和商业并存的混合体制，但所有媒体似乎都被市场压得喘不过气来。为了视听率和发行量，它们都使出浑身解数以求得市场生存，其中一个最突出的表现就是各大媒体纷纷扩张版面和栏目以此来提升竞争力。对版面和栏目的填补，除了大量增加娱乐内容外，新闻也成了媒体竞相追逐的目标。以电视为例，大量早间新闻于20世纪80年代纷纷涌现并一度成为英国电视业的一道亮丽“风景”，而天空卫视和BBC随后相继开通的新闻频道更是与入境的CNN形成三争天下的局面。值得注意的是，在不断扩张版面和栏目的同时，越来越公司化的媒体又不断通过裁员来最大化节约成本，包括一直宣称与市场保持距离的BBC也不例外。

一面是不断增多的版面和栏目，另一面是不断减少的新闻记者。媒体这种增多和减少策略的同时进行，的确大大提升了其市场竞争力，但同时却将生存压力成倍地转嫁在员工身上。如今，对于记者来说，媒体似乎患上了新闻饥渴症。为了在规定时间填满栏目和版面，记者只好抛弃能使社会受益但却极为耗时费力的调查性报道，转而开始追求打包式的快餐新闻。就连一向以深度调查报道著称的《星期日泰晤士报》也不例外，其因为市场压力过大而于2005年被迫解散旗下名为“洞察力”(Insight)的调查性报道团队，而该团队在整个英国新闻界都一直享有盛名。面对严酷的市场竞争，一般记者就更无暇对政府的一举一动进行探究质疑式的监督，反而急需政府为其提供新闻素材以解决其工作压力。政府正是利用这一市场压力，通过公关人员大量提供“信息补贴”从而达到控制媒体的目的。今天在英国，负责和媒体打交道的公关人员如前文所述已达4.78万人，而记者只有4.5万人，公关人员数量已经超过了记者。而英国政府目前有1500名新闻官，平均一年发布的新闻通稿是2万份。面对政府提供如此海量的“信息补贴”，时刻面临截稿压力的记者们实在无法辨别真伪，为了节约成本他们只好照单全收，结果则是媒体到处充斥着“churnalism”（扭曲的讯息） 。

其次，内在软肋——专业主义的驱使。西方新闻业一向强调自己的客观公正，因为这体现的是新闻记者能获得大众认同的专业精神。为了体现报道的客观和公正，新闻记者最普遍的做法就是将事实与观点明确区分，并站在第三者立场对事件双方进行尽可能平衡的报道，尤其尽最大可能引述最具权威性的信息来源以此增强报道的可信度。但在整个社会这一大 “官僚等级结构”当中，对于信息来源权

威性的认定往往与其社会地位紧密相关。而总的来说，位高权重者相比普通人往往被认为更具权威性，其原因在于“他们机构的权力和地位，同时也因为他们的‘代表’身份：他们或者代表‘人民’（议员，首相等），或者代表有组织的利益团体。”这对于记者来说则意味着如果其新闻报道要想更加客观权威，必须首先选择高高在上的权势者而不管他们是否真正“了解真相”，甚至是否会出于利益而撒谎。正如学者哈克特(Hackett)与赵月枝所言，新闻客观性“要求记者们寻求并使用‘恰当的来源’……碰巧这些最‘合适的’来源——有效、清晰、方便、明显的具有权威性——通常是权力机关的发言人或决策者。”所以，当新闻记者常常将大量政治家、公职人员、国家领导人作为新闻源时就不足为奇了，不仅因为这些资源更为方便，也因为整个社会认为他们更具权威性。

由此看来，正是对新闻客观公正的一味强调，增加了媒体对于处于信任等级顶端的权力集团的过度依赖，并往往将他们置于新闻事件的“主要解释人”地位，而忽视了最应关注的底层声音。霍尔等人通过大量研究也证实：“恰恰是那些旨在保护媒体的公正性的规则，这些规则出自于对更大的中立性的渴望，把媒体引向了由‘可靠信源’，即机构代言人所定义的‘社会现实’。”颇具讽刺意义的是，权势集团往往将这种为自身辩护的“解释”包装成来自民众的呼声。所以，用事实说话的新闻客观性，其实“远没有激进或唱反调的内在特性，而是典型地（若不是自愿地）倾向于巩固占主导地位的社会关系、霸权性的世界观和（或）掌权者的地位”。换句话说，新闻专业主义精神是媒体犬儒的“原罪”，新闻的客观性先天就是对权势的依赖和对现实的服从。具体之于布莱尔时代以降的英国社会，新闻媒体犬儒之风盛行也就不足为怪，这种对于政府的顺从并非布莱尔开其先河，而是可以上溯到新闻专业主义诞生之时。但不可否认的是，这种顺从到布莱尔时代已至空前，甚至有时演变为政府对新闻媒体的不断干涉，而这种干涉在当今布朗主政时期显得更为直接，如前文所述明确禁止记者以“政府要员将说”、“政府要员将要做”的方式提前揭露政府行动。而当新闻媒体选择抗争时，政府官员往往通过直接截断“信息补贴”进行严厉“打击”，最终记者只能无奈地选择服从，否则就会被置于信息的“荒漠”，即使像BBC这样的公共机构也难逃厄运。

结　语

时至今日，公共关系与政治权力的结合已成为西方政治领域的一大奇观。如今的西方政治世界，正如学者班尼

特所言，到处“居住着新闻管理的各类专家：新闻发言人，他们将政治家解读给媒体；媒体策划大师，他们与记者对话并建议记者进行对政治家有利的报道；以及幕后各级民意调查专家、公共关系专家，以及形象顾问，他们设计政治家的行为，并对结果进行评估”。如此专业化的布局，对于以监督政府为己任的新闻业无疑是一场灾难，因为其无一不是为了操纵媒体而有效展开，就连布莱尔自己也承认，他执政期间确实过度“左右”过媒体，不过其理由是工党在野18年，一直与媒体没有过良好的互动历史。然而遗憾的是，对于政府越来越专业化的控制，需要生存的媒体却并未找到有效“脱困”的良方。记者一边抱怨政府策士（Spin Doctor）为其提供的“信息补贴”充满太多的政治幻象，一边又在为自己能借助“信息补贴”来准时完成任务而沾沾自喜。掺杂太多复杂情感的媒体记者最终选择了妥协，这种妥协导致的不仅是自身安身立命之合法性的丧失，更是整个社会民主系统运行的失灵。因为媒体将选择新闻的权力拱手让给了政府，意味着其已经不再行使“监督”之责。这种任由政府设置议程的“渎职”必将导致媒体关闭本应为公众参与政治而设的公共领域之门，公众与政府互为两端的民主天平因媒体的自私偏向而将从此彻底失衡。

（作者分别为四川大学文学与新闻学院博士研究生；上海社会科学院新闻研究所助理研究员）

注释：

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参见崔莹：《做最职业的记者：对话英国名记者》第21，25，29页，南方日报出版社2009年版

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Deacon，D．and Golding，P．(1994) Taxation and Representation：The Media，Political Communication and the Poll Tax．London：John Libbey， p.4

Simon Cottle主编：《新闻、公共关系与权力》第38，68，74页，复旦大学出版社2007年版

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[英]布莱恩.麦克奈尔：《政治传播学引论 序言》第4页，新华出版社2005年版

Mountfield，L．(1997) Report of the Working Group on the Government Information Service．London：HMSO

＂Hurrah！ They Haven’t Told Me the News Today＂http：///tol/comment/columnists/tim_hames/article2045206.ece，2009-10-12

Daniel Boorstin(1985) The Image：A Guide To Pseudo-Events In America．New York：Atheneum， pp.11-12

[

英]布莱恩.麦克奈尔：《政治传播学引论》第157页，新华出版社2005年版

[加]罗伯特.哈克特、赵月枝：《维系民主？西方政治与新闻客观性》第80，112页，清华大学出版社2005年版

[英]詹姆斯.库兰、[美]米切尔.古尔维奇：《大众媒介与社会》第77页，杨击译，华夏出版社2006年版

Blick，A．(2004) People Who Live in the Dark：The History of the Special Adviser in British Politics．London：Politicos

[英]詹姆斯.库兰：《媒体与权力》第44页，史安斌、董关鹏译，清华大学出版社2006年版

[英]斯图亚特.艾伦：《新闻文化》第74-75页，方洁等译，北京大学出版社2008年版

[美]W．兰斯.班尼特：《新闻：政治的幻象》第186页，杨晓红、王家全译，当代中国出版社2005年版

参见中国评论新闻网：《布莱尔临去秋波 批媒体像食人兽》，http：///doc/1003/8/8/2/100388273.html， 2009-10-10