浅谈如何建立和完善城市土地储备制度

浅谈如何建立和完善城市土地储备制度目前我国的土地收购储备，主要是政府通过土地储备机构将目前分散在各土地使用者手中的土地使用权，以收购、有偿收回或无偿收回的方式加以集中、储备后，再以招标、拍卖、挂牌等方式公开推向市场。

实行土地收购储备制度后，政府对城市土地的供应权不再分散。

理论上说，政府可以根据城市产业政策的发展和土地市场的供应情况，灵活掌握推出各类土地的时机和数量。

从实践来看，土地收购储备制度至少为房地产企业的健康发展创造了有利环境。

但是，实行土地收购储备制度后，土地供给开始带有垄断的色彩。

目前全国大部分城市住房价格持续上涨，其间原因多种多样。

但也有一些说法，将房价的居高不下归因于地价的高涨，进而归罪于土地储备制度，认为地价高是由于土地招标拍卖所致。

实际上房价上涨更主要是因为住房制度改革引致的广阔的市场需求与向上的经济周期。

没有实行面向市场经济的改革，没有因住房制度改革等造就的巨大需求，仅靠土地公开出让是无法卖出高价的。

笔者认为，目前我国土地收购储备制度实施中主要出现以下几个问题：一、部门间的协调问题。

土地储备涉及面广，需各部门密切配合，目前主要是规划及司法部门之间的协调对土地储备影响最大。

一是许多城市规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收购储备增加风险，也制约了土地资源的高效利用；而是已进入土地储备程序的土地，因原土地使用权人因债权债务等纠纷使司法部门介入处臵土地资产，导致土地储备已做的前期工作失效，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交地，给政府储备土地造成困难。

二、土地使用权人引发的问题。

这是土地储备工作能否顺利实施的一个重要因素，主要存在以下几方面问题：企业使用土地的权属、界线、经营情况复杂，相关单位之间存在权属和界线争议、多种用地类型交错的现象；企业隐瞒事实，漫天要价；企业主管部门不配合问题，这些都影响土地储备进度。

另外还有土地资产违法转移，现土地使用权人不办理土地有偿使用等手续的情况下，以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途，在原土地上开门面设店铺，用于商业、服务业等用途，导致国有土地资产流失。

由于此部份土地具有零散、隐蔽、经营状况复杂等特性，查起来难度较大。

三、土地储备工作者存在问题。

主要是土地储备工作者全局意识不足和服务意识差。

目前在土地储备的运作中片面追求经济效益成为主要目的，与土地储备“规范调控土地市场、保护合理利用土地资源”的初衷相背离。

工作人员行政化管理意识浓，而服务市场的意识差，与土地储备服务于市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时学习、观念和业务水平跟不上时代发展等现象，成为制约土地储备工作的一大因素。

四、土地储备资金来源单一。

目前大多数城市储备土地资金主要来源于银行贷款，这种单一的资金来源渠道，虽能满足当前土地储备的需要，却未形成有效地资金筹措机制，利息高，土地成本大幅增加，既存在较大风险，也难以大规模储备土地。

根据目前城市土地储备制度构建的实践和存在的问题，笔者认为，建立和完善我国城市土地储备制度，关键要建立起土地储备运行机制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地储备制度的法律支持体系。

一、建立城市土地储备的市场化运作机制从总体上讲，城市土地储备运行机制必须符合市场化操作的基本原则。

1．城市土地储备机制的运作主体建立城市土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。

城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。

据考察，各国政府在实施土地收购和开发储备中所采用的做法大体相同：或者设立专门的土地发展公司，或者授权企业化运作的土地开发机构，来代理政府行使城市土地储备的有关经营职能。

目前，我国不同试点城市土地储备运行主体的形式尚存在一定的差异。

如上海市建立了城市土地发展公司，杭州市设立了城市土地储备中心。

笔者以为，建立城市土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。

可以考虑成立城市土地储备与开发公司这类的中介机构来运作城市土地的储备事宜。

城市土地储备与开发公司一方面严格执行城市政府的土地收购、储备和出让计划，另一方面又必须借助市场来实现城市土地储备计划，以促进城市土地市场的健康高效运作。

2．城市土地储备机制运行模式城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。

也就是说，由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。

城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购、土地储备、土地出让”三个部分构成。

（一）土地收购通过土地收购，实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。

笔者以为，广义的土地收购主要包括以下几种形式：(1) 回收。

按照现行的有关法规，以出让方式取得国有土地使用权，期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地、闲臵土地、被依法没收土地使用权的土地可以收回后入库。

从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采用有偿收回划拨土地为主的方式操作。

(2) 收购。

城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地级差收益高但使用不合理的城市土地，或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。

(3) 臵换。

对于企业、村庄整合改造土地，可以采用土地臵换的办法收购储备，用土地储备库中的土地换取地段好、利用效率又不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配臵土地资源。

土地臵换方式应是重点发展的土地储备方式。

(4) 征用。

城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，并将其纳入城市土地储备的来源。

（二）土地储备城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。

政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后，可以自身或委托专门的机构或单位，对城市土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。

实施城市土地的前期开发，可增加城市土地储备机构的经营利润。

对于城市土地储备机构而言，只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发，是有利可图的。

城市土地的前期开发与整治，可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。

政府无偿收回的城市土地，可直接进入城市土地储备库。

需要政府收购储备或征用储备的城市土地，则可采用三种方式予以储备。

一是直接利用城市土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。

二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。

其程序大致为，城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由城市土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安臵补偿、土地补偿等；由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从其拍卖的收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。

三是以赊帐方式购买、征用土地并予以储备。

城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。

前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给城市土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。

在城市土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。

（三）土地出让无论是通过收回、收购、臵换以及征用进入城市土地储备与开发公司储备的地块，其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为，所以必须统一纳入城市土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。

随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式均应通过招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。

二、建立城市土地储备基金筹集购地资金是征购土地的关键所在。

城市土地储备机制的运行通常伴随着资金的运行，要进行大量的土地收购储备活动，并将生地变为熟地，需要巨额资金。

因此，建立城市土地储备制度的核心是要建立城市土地储备基金，并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。

城市土地储备机制的运行总是伴随着资金的运动，城市土地储备机制的良性运行需要巨额资金支持。

因此，建立城市土地储备基金便成为建立和完善城市土地储备制度的重要财力保障。

建立我国城市土地储备基金的可能资金来源主要有：一是政府拨款，目前各个试点城市政府都划拨一定数量的款项作为启动资金。

二是政府贷款，城市土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。

因而，用于城市土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。

在初期启动阶段，城市土地储备与开发公司完全可以用贷款方式建立土地储备基金。

三是政府预划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司。

这相当于政府以土地资产实物的形式投入到城市土地储备基金之中。

四是土地收益。

城市土地使用制度改革已实施多年，城市土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入城市土地储备基金。

五是城市土地储备收益。

城市土地储备制度运作一段时期后，将会产生土地储备收益，这些收益也可列入城市土地储备基金，滚动使用。

六是由城市土地储备机构发行土地债券。

土地债券通过城市土地储备收益来还本付息。

七是其他资金，包括各种按有关规定可以进入土地储备基金的公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。

三、建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系城市政府通过征购方式，集中进行城市土地储备和供应，现行法律中有一些依据，但不尽明确和完善。

我国现行《土地管理法》第二条中规定：“中华人民共和国实现土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，该法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。

使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。

可见，我国政府代表国家行使城市土地所有权，用地单位只拥有一定期限的土地使用权。

政府代表国家行使对土地的最高处臵权，国家对土地的处臵权利应当包括回购土地的权利，但是，现行法律对此尚无明确规定。

《土地管理法》第五十八条和第六十五条仅作了如下规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区的改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。