国外农业面源污染控制政策的研究进展及启示_程磊磊

第31卷,第3期 中国农业资源与区划V o l .31,N o .2,p p 76-80 2010年6月 C h i n e s e J o u r n a l o f A g r i c u l t u r a l R e s o u r c e s a n d R e g i o n a l P l a n n i n g J u n e ,2010 ·国外农业·国外农业面源污染控制政策的研究进展及启示＊程磊磊1,尹昌斌2,鲁明中1,米　健2(1.中国人民大学环境学院,北京　100872;2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所,北京　100081)摘　要　我国水污染严重,富营养化问题突出,农业面源污染已成为水体富营养化的主要原因。

该文对国外农业面源污染控制政策领域中的主要研究进行了疏理,简要回顾与评论了基于投入的政策和基于水质的政策,认为农业面源污染排放的分散性和随机性决定了其控制政策不能以排放量为设计基础。

由于设计与执行政策的信息成本过高,基于水质的政策只停留在理论研究层面。

基于投入的政策具有更强的现实可行性。

关键词　国外农业　面源污染　污染控制政策　研究进展　收稿日期:20010-02-03　程磊磊为博士生　尹昌斌为研究员　鲁明中为教授　米健为博士生　支撑项目:国家公益性行业(农业)科研专项项目“农业清洁生产与农村废弃物循环利用集成配套技术体系研究与示范”(200903011);国家水专项洱海治理项目“大规模农村与农田面源污染的区域性综合防治技术与规模化示范”(2008Z X 07105-002)。

20世纪70年代以来,我国水污染急剧恶化,主要表现为地表水的富营养化和地下水的硝酸盐污染。

水污染的核心问题是水体的氮磷富营养化,水体富营养化的主要原因是农业面源污染[1]。

随着工业点源污染和城镇生活点源污染得到逐步治理,农业面源污染将成为我国水污染的主要矛盾。

然而,由于农业面源污染物排放具有随机性和分散性等特点,基于排放量的点源污染控制政策(如排污收费、排污标准和排污权交易)难以适应防治农业面源污染的要求,为此需要设计相应的污染控制政策。

我国的农业面源污染防治工作尚处于起步阶段,既缺少政策框架和配套制度,又缺乏相应的机构向农民宣传面源污染的产生原因和防治方法,缺乏鼓励和推动农民采纳有效实用技术和管理经验的机制[2]。

国外学者对农业面源污染控制政策进行了深入研究。

该文将对国外相关研究进行梳理和分析,对国内农业面源污染控制政策的设计以及相关研究具有一定的参考价值。

1　农业面源污染控制政策的设计基础关于污染控制政策的大部分研究都集中于如何设计基于排放量的政策,以及比较这些政策的相对效率。

排放量之所以能够优先成为污染控制政策的设计基础,主要是因为:准确监测排放量的成本较低;排放量与水质、污染损害直接紧密相关;污染物排放不包含显著的随机因素[3-4]。

对于点源污染来说,污染物都是从固定的和容易识别的排污口排放,上述条件都能够满足。

因此,点源污染控制政策通常建立在排放量基础之上。

然而,大多数农业污染都属于面源污染,氮磷等污染物并非从一个或少数几个固定的排污口流出农田,而是从很多并不固定的排污口流出农田、进入水体,这种分散性导致在现有技术条件下准确监测排放量的成本十分高昂[5]。

此外,农业污染物的排放不仅取决于投入要素和生产技术等确定性因素,而且受到天气(如降水)等随机性因素的影响,这类随机性会打破排放量与污染损害之间的稳定关系。

农业面源污染的分散性和随机性决定了其控制政策不能以排放量为设计基础,需要寻找其它设计基础。

在农业面源污染控制政策的研究中,替代排放量的设计基础主要包括投入要素(如化肥、灌水)、生产技术(如节肥技术、节水技术)、估计排放量(如氮、磷流失的估计量)以及水质(如地表水中总氮、总磷含量)等。

其中,投入要素和生产技术都属于生产投入范畴,估计排放量则利用投入要素和生产技术方面的信息来估算。

这些设计基础都沿着农业生产过程向排放量前端延伸,水质受到污染物排放的影响,它则沿着污染过程向排放量后端延伸。

国外已有研究主要关注基于投入的政策和基于水质的政策。

2　基于投入的农业面源污染控制政策G r i f f i n 和B r o m l e y [6]最早对农业面源污染控制政策进行了较系统的理论分析。

他们借鉴排污收费和排污标准等点源污染控制政策,提出了4种农业面源污染控制政策,即基于投入的税收与标准、基于预期排放量的税收与标准。

其分析表明,只要合理地设定参数,4种政策都能够以最低成本实现污染控制目标,但是在需要设定的参数个数、政策的交易成本、公众的可接受度等方面存在着差异。

S h o r t l e 和D u n n [7]考虑了农户与管制机构之间的信息不对称性以及农业污染物排放的随机性,比较了上述4种政策的相对效率。

当农户拥有生产成本与收益方面的准确信息而管制机构却没有时,基于投入的税收优于基于投入的标准;当管制机构不能依据农户的生产投入来准确估计排放量时,对排放量的推测不能完全替代对排放量的准确监测,基于投入的税收将优于基于预期排放量的税收与标准。

因此,S h o r t l e 和D u n n 认为,在不考虑政策的交易成本时,基于投入的税收将优于其它3种政策。

在农业生产过程中,多种投入要素(如化肥、农家肥、灌水等)同时影响农业污染物的排放(如氮磷流失),而且这种影响会由于农户间的异质性(如土地类型、土壤类型、地理位置等)而存在差异。

为了达到农业面源污染的最优控制,就需要对所有影响污染排放的投入进行管制,而且需要针对不同的农户按照不同税率征税,或者按照不同补贴率进行补偿,或者设定不同投入量标准,这正是G r i f f i n 和B r o m l e y 、S h o r t l e 和D u n n 所提出的政策。

然而,这种最优污染控制政策的执行成本将会十分高昂,在现实中很难实行。

后续研究集中于分析基于一种或少数几种投入的农业面源污染控制政策,充分说明了最优污染控制政策在现实中难以实行。

有些学者对基于一种污染性投入(农用化学品)的农业面源污染控制政策的相对效率进行了深入的理论探讨。

W u [8]分析了投入替代(i n p u t s u b s t i t u t i o n )对政策效率的影响。

该研究表明,当某些投入是农用化学品的替代要素(互补要素),而且能够显著地减少(增加)农用化学品的边际污染成本时,替代效应会使基于农用化学品的标准优于基于该投入的税收。

W u 和B a b c o c k [9]重点分析了空间异质性(s p a t i a l h e t e r o g e n e i t y )如何影响这两种政策的相对效率。

当农户的生产活动在土地类型(如平地与坡地)、土壤类型(如砂土与粘土)等方面存在差异时,征收统一税率的化肥税可能使部分农户不再施用化肥,而制定统一的化肥施用量标准则可能并不影响部分农户的施肥决策。

许多学者也对基于一种或少数几种投入的农业面源污染控制政策的效率开展了经验分析。

W ue t a l .[10]以美国南部高原地区为例,比较了氮肥施用量标准、氮肥税、灌水税和灌溉技术补贴4种政策的相对效率。

他们首先利用E P I C -P S T 模型产生所需数据,其次利用数学规划模型来分析各种政策对农户生产决策的影响,并且估算农户收益与社会福利的相应变化。

其结果表明,无论从社会角度还是从农户角度来看,灌溉技术补贴的效率都高于其它3种政策。

从农户角度来看,氮肥施用量标准优于两种税收政策。

从社会角度来看,氮肥税优于氮肥施用量标准。

H e l f a n d 和H o u s e [11]以美国加州萨利纳斯河谷地区的生菜生产为例,比较了4种政策(这4种政策分别是:①对不同农户的每种投入征收相同税率,②对不同农户的每种投入设定相同的消减比例,③对不同农户的某一种投入征收相同税率,和④对不同农户的某一种投入设定相同的消减比例。

在H e l f a n d 和H o u s e 的分析中,投入是指氮肥与灌水,生菜生产函数和氮流失函数都只是这两种投入的函数)的相对效率。

他们认为,这些政策的相对效率无法从理论上进行比较,只能借助经验分析来判别。

他们首先利用E P I C (E r o s i o n P r o d u c t i v i t y I n d e x C a l c u l a t o r )模型产生样本数据,其次利用这些数据来拟合生菜生产函数和氮肥流失函数,并且应用这些函数估算和比较4种政策所造成的社会福利损失。

认为在异质性(农户的异质性在于其土壤类型的不同,一部分为砂土,另一部分为黏土)77第3期 程磊磊等:国外农业面源污染控制政策的研究进展及启示78中国农业资源与区划 2010年条件下,基于一种投入的政策不一定比基于多种投入的政策造成更多的社会福利损失。

L a r s o n e t a l.[12]使用类似方法,比较了3种政策(这3种政策分别是:①对氮肥与灌水同时征税,②只对氮肥征税,③只对灌水征税。

L a r s o n e t a l.认为,异质性并不影响这些政策的相对效率,所以这3种政策都是对所有农户征收相同税率)的相对效率。

与H e f a n d＆H o u s e的结论相似,他们的结果表明,灌水税优于氮肥税,而且只对灌水征税所造成的社会福利损失并不比对灌水和氮肥同时征税大多少。

C l a a s s e n＆H o r a n[13]指出,上述研究都没有考虑内生市场价格(e n d o g e n o u s m a r k e t p r i c e s)对政策选取的影响。

他们以美国中北部的玉米生产为例,比较了征收统一税率的化肥税和征收区别税率的化肥税对效率和公平的影响。

当市场价格为内生时,由异质性造成的农户间税率和收益的差异会进一步扩大;统一税率将远高于区别税率。

然而,在征收区别税率的化肥税收政策下农户间的收益差距较小。

上述分析表明,在设计基于投入的农业面源污染控制政策时,至少需要考虑两个抉择,即选择哪种或哪些投入作为政策的激励基础,以及选择经济激励政策(如税收、补贴)还是命令控制政策(如标准)。

对于基于同种投入的政策来说,可以通过理论分析得出一般性准则用来判断经济激励政策与命令控制政策的相对效率,如W u(2000)。

但是,对于基于不同种投入的政策来说,则难以通过理论分析得出一般性判别准则,只能借助经验分析来比较这些政策的相对效率。

进一步来说,由于现实中不可能在同一地区同时实施几种不同政策,从而也就不可能利用现实数据来比较它们的相对效率,只能将经济模型与其它领域的模型(如E P I C)相结合来模拟不同政策情景,进而比较这些政策的效率,做出农业面源污染控制政策的选择。