从气候变化到低碳经济_形势与政策

从气候变化到低碳经济
□ 庄贵阳张磊
金融危机和气候变化是当前国际社会面临的两大挑战。

由美国次贷危机引发的全球金融危机在2009年上半年到达最严峻期，成为各国最为关注的问题。

气候变化问题在2009年下半年备受瞩目，是因为《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会暨《京都议定书》第五次缔约方会议于12月7日至18日在哥本哈根召开，这次会议也被喻为“拯救地球的最后机会”。

正如学者所言，“金融危机要钱，气候变化要命”。

在各国
的强有力经济刺激计划之下，金融危机和全球经济下滑已在一定程度上得到了好转，而全球气候变化问题正在变得日益严峻而应对难度加剧。

在全球气候变化背景下，全球向低碳经济转型成为大势所趋，而金融危机和全球经济减缓则为低碳经济转型提出了新的机遇。

虽然哥本哈根会议由于各方利益交错没有取得预期成果，但各国争夺全球低碳经济竞争制高点的博弈已经开始。

一、博弈新起点：哥本哈根
哥本哈根会议召开之际，正值灾难片《2012》在全球如火如荼地上映之时。

气
候变化虽然尚未演化到《2012》呈现的那种恐怖场面，但各界都希望各缔约方抓住人类哥本哈根会议这个应对全球变暖问题的“最后一次最好机会”。

喜欢创意的丹麦人
根据自己首都的名字“哥本哈根”(Copenhagen)，发明了一个新名词：“希望哈根” (Hopenhagen)。

这寄托了关注全球环境未来人士对哥本哈根会议的期待，期盼哥本哈根成为人类未来的希望之地。

然而，参加谈判的各方代表心中都明白，哥本哈根会议不过是国际气候政治博弈长期进程中的一个新起点。

1.旧格局中萌生新形势
哥本哈根会议依然延续着“两大阵营、三足鼎立”的博弈格局。

所谓“两大阵
营”，指的是发达国家和发展中国家，它们之间的互动也就是国际政治上俗称的“南北关系”。

两大阵营在气候政治中的博弈始于《联合国气候变化框架公约》（下简称《公
约》）谈判启动之时，博弈的重要结果是“共同但有区别的责任”原则成为《公约》框
架下的首要合作原则。

三足鼎立则形成于《京都议定书》谈判时期，指的是欧盟、伞形集团以及七十七国集团加中国这三大集团共同作用影响国际气候政治进程的格局。

欧盟。

欧盟当然不是为国际气候政治所建的集团，而是地区经济一体化的产物。

《公约》生效之初，欧盟仅有12个成员国，1995年扩大到15个。

在《京都议定书》中，欧盟15国集体性承诺到2012年前将温室气体减少到比1990年低8%的水平。

随着地区一体化进程的深入，欧盟迄今已发展为27个成员国。

多年来，欧盟一直是全球气候合作的推动者，并自称为领导者。

伞形集团。

伞形集团形成于1997年，由9个国家构成，即：美国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰、挪威、冰岛、俄罗斯和乌克兰。

“伞形集团”这一名称从何而来，
至今尚无定论，该集团也从未对此发表声明或解释。

但一般的说法是，伞形集团国家在地图上的位置用线条连起来就像是一把伞，故此得名。

伞形集团成立的初衷是反对在《京都议定书》中制定雄心勃勃的减排目标，其自议定书达成以来的所言所行也从未违背其成立初衷。

七十七国集团加中国。

七十七国集团成立于1964年，是最大的发展中国家集团，目前有130个成员国。

作为最大的发展中国家，中国与七十七国集团长期以来拥有良好的合作。

作为一个大的谈判集团，“七十七国集团加中国”并非创建于国际气候政治领域，而是开始于国际贸易领域，该集团在世界贸易组织中发挥着重要作用。

在国际气候谈判问题上，七十七国集团加中国自《公约》生效以来就一直代表着广泛发展中国家的立场，要求发达国家承担应有的减排责任，并为发展中国家提供资金和技术支持，以帮助发展中国家加强应对气候变化的能力建设。

在《京都议定书》谈判过程中，伞形集团、欧盟以及七十七国集团加中国的三足鼎立格局对进程的作用相对而言是积极的，它直接推动了《京都议定书》的生成。

进入哥本哈根谈判阶段，虽然“两大阵营、三足鼎立”的格局依然延续，但国际气候政治形势
已发生了较大变化。

首先，
变化专门委员会
希望各国切实做出应对行动。

盖地的空前报道，
题，
对象和背负
其次，美中两国的谈判地位突出，成为主要焦点。

美国和中国是当前世界上最具政治经济影响力的国家，同时也是最大的两个温室气体排放国，两国年度排放均超过全球总量的20%。

全球减排行动的成效在很大程度上取决于美中两国的作为，这使得两国成为哥本哈根谈判的主要焦点。

众所周知，美国国会对气候变化问题一直存有怀疑和消极态度，这使得奥巴马总统在应对气候问题上有心无力。

就连奥巴马政府提交的，载有美国减排承诺目标的《清洁能源与安全法案》在参议院也迟迟得不到通过，即便该承诺目标是那么的微小。

美国希望其他国家理解美国政府和国会的关系。

言外之意，国际社会必须顺从美国“民意”，
哥本哈根成果必须符合美国利益。

美国这种一如既往的拖后腿态度给哥本哈根会议带来了极大的阻力。

中国是气候变化问题上唯一有能力与美国平起平坐的国家。

国际社会希望中国
能够对美国和其他发达国家施加压力，以推动各方在哥本哈根达成积极协议。

正是出于推动全球气候合作进程的初衷，中国宣布了2020年碳排放强度在2005年水平上降低40%-45%的目标，此举得到了国际社会的广泛赞誉。

然而，一些发达国家带着先入为主的怀疑与偏见，对于中国的积极承诺说三道四。

这在增加了中国谈判压力的同时，也削弱了两大阵营之间本来就少的政治互信，影响了谈判的推进速度。

再次，欧盟推动谈判进程的能力和意愿都有所下降。

欧盟多年来一直是全球气候合作进程的积极推动者。

在清洁技术无法取得突破性进展的情况下，欧盟未来减排成本日益增加。

加上金融危机的影响，欧盟在做出更积极的减排承诺方面变得十分谨慎，在哥本哈根会议中依然沿用其一年多前提出的目标，即到2020年比1990年水平减少20%，如果其他国家也同样付诸积极行动，则欧盟将减少30%。

这一减排承诺与欧盟作为推动者的身份并不相符，因为它最多也只能达到IPCC报告提出的“发达国家到2020年比1990年减少25%-40%”的基本要求，因而谈不上积极，更说不上是推动。

至于意愿方面，欧
盟在哥本哈根会议的表现让人甚是失望，从各方面报道中都几乎看不到欧盟的身影，听不到欧盟的声音。

最后，三大集团内部或多或少出现了不一致的声音。

欧盟在其共同外交与安全政策机制下“一致对外”，但在应对气候变化问题上也并非铁板一块，同样也存在着不同意见：一是在减排承诺方面，西欧国家成员希望提高欧盟的减排承诺，而意大利、奥地利和东欧国家成员则不愿做出减排30%的承诺；二是在资金问题上，成员国间就如何分摊资金难以达成共识。

伞形集团本来就是一个松散的组织，成员之间差异非常大。

伞形集团成立之初的共同目的是反对制定雄心勃勃的减排计划。

但在哥本哈根谈判时期，加大全球减排的速度和力度已成为一股强大的“国际民意”，伞形集团成员在强大民意面前分歧日趋加大。

在哥本哈根会议期间，日本表示，如果一些发达国家必须履行《京都议定书》的承诺，而其他国家不必，那么这就是一个问题。

俄罗斯总统梅德韦杰夫则认为，“世界经济大国，也可说是温室气体排放大国（美国、中国、印度、俄罗斯、巴西等国）应当立即担负起必要的责任义务并予以严格遵守”。

日本和俄罗斯的这些言语实际上都是对美国不作为的不满，意味着伞形集团成员间立场的明显分化。

七十七国集团加中国内部存在诸多子集团。

小岛国联盟关心的是海平面上升对家园
的毁灭，最不发达国家集团和非洲集团偏重于应对气候变化的融资问题，石油输出国集团则关注全球减排行动对能源需求的影响，等等。

利益的分歧使七十七国集团加中国在很多时候难以取得一致共识，削弱了集团的整体力量。

七十七国集团加中国在哥本哈根的最大变化莫过于“基础四国”（BASIC）的形成。

基础四国由巴西、南非、印度和中
国组成，得名于四国的英文名首字母拼写。

基础四国的形成有助于协调主要发展中国家的立场，有利于凝聚和领导发展中国家，但在一定程度上也反映了七十七国集团加中国内部分歧的加大形势。

总之，美中谈判地位突出，欧盟作用下降，以及三大集团内部出现分歧，预示着三足鼎立格局正在经历一个微妙的转变过程，至于未来会变成何种结果仍有待观察。

哥本哈根会议正是在这种旧格局中夹杂着新形势的局势下进行的，这使得哥本哈根博弈过程异常复杂，博弈内容也十分多元。

2.哥本哈根的核心博弈
国际社会希望哥本哈根会议能够落实于2007年12月通过的《巴厘行动计划》，即：达成一个气候协定，就2050年的长远目标有一个共同愿景；发达国家在2020年的温室气体排放水平相对于1990年下降25%-40%；发展中国家采取可测量、可报告和可核查的减缓行动；发达国家提供资金、技术帮助发展中国家适应气候变化，减少温室气体排放，减少毁林。

然而，哥本哈根会议从一开始就充满了火药味，两大阵营围绕在多个问题上争执不下。

归纳起来，博弈的焦点集中在谈判机制、减排问题和资金供给三大方面。

（1）谈判机制：单轨VS 双轨
根据
的长期合作谈判与
能将美国纳入谈判进程，
令人遗憾的是，
框架下的谈判，
诺。

《卫报》披露。

发达国家扼杀
如果取消
容；
国家的义务和发展中国家的义务捆绑到一起。

忙出面
书》
然而，一波未平，一波又起。

12月14日，大会主席康妮·赫泽高建议先解决《公约》下的长期合作谈判问题，没有特别提及《京都议定书》谈判，又强调大概需用半
年到一年的时间，即在2010年达成单一协议文本。

这一建议令发展中国家十分不满。

七十七国集团提出，如果富裕国家在谈判中不正确对待《京都议定书》，该集团不排除集体退出谈判的可能性。

非洲集团表示，首先反对把双轨合并讨论，因为担心《京都议定书》谈判会因此被推迟或取消；第二，应该先谈《京都议定书》，在议定书基础上
再谈《公约》长期合作。

在非洲国家带头下，超过130个发展中国家的代表退出当天早间会议，大会被迫暂停，谈判陷入僵局。

德波尔再次充当“救火队长”，向媒体说道：“多数国家依然希望看到《京都议定书》能够继续下去，这并不仅仅是非洲国家所关心的。

”
由于偏袒发达国家，
16日，
发达国家扼杀
《京都议定书》特设工作组尚未提交报告的情况下，
案”
中国、
指出，
论，
强烈要求根据
团主席卢蒙巴多次示意发言，
斯穆森同意继续进行《京都议定书》特设工作组的谈判。

以发展中国家的胜利而告一段落，
（2）减排问题：北方VS 南方
减排问题是气候谈判的首要问题。

在哥本哈根会议中，代表北方的发达国家和代表南方的发展中国家就减排问题分歧很大，在多个方面均有角力。

首先，全球和发达国家长期减排目标。

IPCC报告主张将气温上升限制在比前工业化时期高2℃的水平之内，全球排放量到2050年至少应比2000年水平减少50%，其中发达国家到2050年比1990年水平减少80%，温室气体浓度维持在450ppm。

小岛国联盟和最
不发达国家对长期减排目标的主张最为积极。

图瓦卢代表小岛国联盟提出了“图瓦卢协议”，要求将全球温度增加上限设定为1.5℃，同时将温室气体浓度稳定在350ppm。

但
发达国家和其他发展中国家大都反对这一方案。

最不发达国家则主张发达国家到2050年比1990年水平至少减排95%。

在“丹麦草案”中，发达国家虽为自身设定到2050年减排80％的目标，却没有提
及到2050年的全球长期减排总目标，反而为发达国家与发展中国家分别制订了2050年人均排放目标。

其中，发达国家人均碳排放量为2.67吨，而发展中国家则为1.44吨以下。

这种毫无公平基础，无视发展中国家发展需求的行为遭到发展中国家的震怒。

中国代表对此予以谴责，认为这实际上是为发展中国家设置强制目标，对于正处于工业化进程中
的发展中国家是不公平的；这种做法刻意回避发达国家责任，企图推卸其应尽的义务，发展中国家完全不可以接受。

七十七国集团主席卢蒙巴也宣布代表该集团反对“丹麦草案”，认为它剥夺了对发展中国家的正义，剥夺了发展中国家对大气层的平等使用权。

其次，发达国家中期减排目标是博弈的主要焦点。

发展中国家主张发达国家中期
应减排40%。

非洲国家和最不发达国家则要求发达国家到2020年至少比1990年水平减
排45%。

然而，根据各工业化国家所做出的减排承诺，到2020年工业化国家整体相对于1990年排放水平将减排5%到17%，距离IPCC报告要求到2020年在1990年水平至少减排25%-40% 的目标有相当大差距，不足以保证把全球温升控制在工业革命前2℃以内的
目标实现。

最大排放国美国只承诺到2020年比2005年水平减少17%。

这仅相当于比1990 水平减少4%，连《京都议定书》要求的2008年至2012年间比1990年水平减少7%的目标都差得很远，更不要说IPCC报告的要求。

美国的低承诺连德国都看不过去，默克尔希望美国会稍微改变立场。

发达国家的减排承诺表现出以下特征：①远期目标明确，中期目标模糊，意在要求发展中国家做出远期减排承诺；②中期目标与其长远目标并不匹配，并不能满足其长远目标要求；③承诺不仅留有余地，而且以他国、尤其是新兴经济体国家的减排承诺为条件。

最后，发展中国家行动。

发展中国家减缓气候变化的行动是《巴厘行动计划》的
一个重要安排，是哥本哈根谈判的重要内容。

但是，包括《公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”在内的所有政治协议都没有要求发展中国家做出有约束性的量化减排承诺。

这是分阶段性谈判的一种制度安排。

哥本哈根会议前夕，巴西、中国、印度和南非等主要发展中国家相继提出了到2020 年的各自自主减排目标。

这些举措大幅提高了发展中国家应对气候变化的信心，得到了包括大部分发达国家在内的国际社会的广泛好评。

然而，一些发达国家在承认发展中国家减排承诺力度很大的同时，在自身没有任何新的积极承诺或让步的前提下又要求主要发展中国家做出进一步的减排承诺。

除此之外，发达国家还提出发展中国家所承诺的减排目标要接受“三可(可衡量、可报告和可核实)”的国际监督。

美方表示，如果发展中
大国拒绝接受“三可”，根据美国国会刚刚公布的应对气候变化框架性文件，在遵守世
界贸易组织规则的前提下，美国可能采取措施，以防这些贸易竞争对手逃避履行碳减排义务。

对于发达国家这种采取双重标准和违反“巴厘路线图”授权的做法，发展中国家坚
决反对。

解振华表示，中国自主采取的减缓行动是公开透明的，有法律保障，有统计考核体系和问责制度，要向社会和世界公布，但决不接受国际“三可”。

发展中国家的减
排目标是自主自愿的行动。

只有那些在获得的技术和资金支持情况下采取的行动，才应接受“三可”监督。

（3）资金供给：供方VS 需方
资金问题是《巴厘行动计划》授权谈判的四个支柱内容之一。

由于发达国家的保守，资金问题成为哥本哈根会议中争议最大的问题之一，供资方和需资方就资金供应的大小问题展开了激烈的博弈。

在“丹麦草案”中，发达国家仅提出2010年至2012年间每年向发展中国家提供100
亿美元的应对气候变化基金，且这笔资金只向草案所列附件C发展中国家供应；草案还主张将应对气候变化的融资拨款大权交给世界银行管理。

对于发达国家这种既保守又试图破坏发展中国家团结的做法，发展中国家予以嘲讽和抵制。

一些发展中国家指出，100亿美元平均到全球，人均不到2美元，连买棺材板都不够。

世界银行的最新统计指出，发展中国家仅在减缓气候变化影响这项工作上，每年就需要至少4000亿美元。

为发泄不满情绪，一些发展中国家甚至要求发达国家每年拿出GDP的1.5%，也就是4500亿美元帮助发展中国家。

发达国家的供资承诺离《公约》要求还相去甚远。

为缓解发展中国家不满，发达国家相继提出一些新的供资承诺。

11日，欧盟宣布2010年至2012年间每年向发展中国家提供24亿欧元的援助资金。

14日，美国能源部部长朱棣文提出美国将提供8500万美元在未来5年内帮助发展中国家尽快掌握可再生能源技术和提高能效的技术。

15日，日本宣布在2010年至2012年出资约100亿美元。

16日，日本又提出，如果哥本哈根会议能达成强有力的协议，未来3年对发展中国家的援助资金将提高至约150亿美元。

但这些资金数目依然是杯水车薪，七十七国集团主席卢蒙巴指出，对发展中国家应对气候变化的供资不应与官方发展援助资金混为一谈，因为这不是“施舍”，而是义务。

在双方预期相差巨大的形势下，谈判裹足不前，全球目光都聚集在哥本哈根，聚焦在发达国家身上。

17日，在强大的国际压力下，美国国务卿希拉里“突破性”地提出了
发达国家的供资新目标：美国将和其他国家一起到2020年为发展中国家应对气候变化每年筹集1000亿美元。

这一目标虽然离《公约》的要求还有些距离，也没有阐述资金的具体来源，更没有说明美国将会出资多少，但它基本上也算得上是发达国家的一个重大让步和会议的重大进展。

需要提及的是，希拉里提出的新供资承诺也并非无条件的，前提是所有主要经济体所采取的减排行动都必须是透明的。

这被发展中国家认为是“颠倒逻辑”，违背《公约》和“巴厘路线图”的规定。

代表欧盟谈判的瑞典环境大臣卡尔格伦
也责怪美国提出的这项建议为时太晚。

3.哥本哈根会议结果
作为规模空前的一次气候谈判，来自世界194个国家和地区的政府、国际组织、非政府组织、学术团体和企业界的4万3千名代表参与了哥本哈根气候大会，包括119个国家首脑。

然而，这次被形容为拯救地球的会议，却没能在“童话之国”编织令人欣慰的
童话。

在谈判机制、减排目标、资金供给等诸多问题无法达成共识的情况下，经过13天马拉松式谈判的哥本哈根会议在全球期待却无奈的心情中落幕。

在这个“希望”之城，
会议唯一留给世界的是一份没有法律约束力的协议——《哥本哈根协议》。

尽管联合国秘书长潘基文从正面对哥本哈根气候变化大会做出积极评价，但国际社会普遍表示了失望情绪，尤其是那些满腔热情、风尘仆仆、忍冻耐寒却难以进入会场的非政府谈判代表。

《哥本哈根协议》是在谈判最胶着状态下，18日由美国、中国、印度、巴西和南非五国讨论提出的。

根据规则要求，任何协议都须经所有缔约方，也就是192个国家一致通过后方具有法律约束力。

《哥本哈根协议》在19日的表决中仅得到了部分国家的通过，各国只是注意到有这样一份协议，可自愿决定是否签署。

《哥本哈根协议》的关键内容可归纳为三点：一是长期行动目标方面，维持了将全球气温上升控制在比前工业化时期不超过2℃的此前共识。

二是减排承诺方面，《公约》附件一缔约方在2010年1月31日前提交2020年的量化减排目标；非《公约》附件一缔约方在2010年1月31日前提交减缓行动措施，仅供文件汇编用途。

三是资金供给方面，在有意义的减缓行动和透明的背景下，发达国家到2020年每年共同筹集1000亿美元以满足发展中国家的减排需要；在2010年至2012年间发达国家提供300亿美元额外资金帮助发展中国家减少因毁林和森林退化造成的排放；上述供资大部分均由新设立的“哥本哈根气候绿色基金”管理。

正所谓“期望越高，失望越大”。

除了不具有法律约束力之外，国际社会对《哥本
哈根协议》最大失望莫过于未能就发达国家2020年的减排目标作出规定，即便是给出相应的数字。

回顾哥本哈根会议，期间不时出现一些插曲。

先是发达国家爆出“气候门”事件，质疑气候变化数据的可靠性，混淆视听，动摇人心；接着发达国家密谋的“丹麦草案” 又被曝光，试探发展中国家底线，同时利用岛国忧心“水淹”的焦虑，离间发展中国
家；会议期间欧盟、日本大力鼓噪“中美对峙”、“美中共治”，企图推卸责任；会议
临近最后，大会主席换人，康妮·赫泽高辞职，由丹麦首相拉斯穆森接替，又引发来诸多猜测。

实质上，这些插曲都是气候博弈的表现形式。

人们有理由对此次会议感到失望，
约》
减排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，
透明度等焦点问题达成广泛共识。

的幻想和不合理预期，
关注点将集中在温升2℃目标与减排幅度的关联、
发展中国家
二、争议焦点：排放权与发展权之争
由人为温室气体排放引发的全球变暖问题已是不争事实。

从《公约》到《京都议定书》，再到后京都谈判艰难上路，关于发展权与排放权的讨论不断升级。

关于气候变化
的国际论辩，大致包含科学认知、经济评估和政治角逐的内容。

政治意愿、经济利益和科学认知并不是独立的，而是相互联系、相互影响的。

政治意愿取决于对经济利益的判断，而经济利益的计算需要有坚实的科学基础。

早在2005年，胡锦涛主席在出席八国集团同五个发展中国家领导人对话会议时就已指出，气候变化是环境问题，但归根到底是发展问题。

被视为“拯救地球最后机会”的哥本哈根会议之所以毫无成果，在于国际气
候谈判已变成了“零和博弈”。

这种博弈的实质是发展权之争。

1.碳排放权直接影响一国的发展空间
从经济学角度看，大气具有全球公共物品的属性，以及消费的非排他性和非竞争性。

如果不加以管理，将可能上演“公地悲剧”，对全球环境造成难以逆转的严重影
响。

工业革命以前，人类社会的碳排放对大气的二氧化碳浓度几乎没有任何影响。

工业革命以后，随着人口增加和社会经济的发展，人类对自然资源的需求也在不断增加。

人类对化石能源的大量燃烧以及对森林的大量采伐和破坏，使大气中的二氧化碳浓度不断增加，逐渐破坏了大气中的碳平衡并引发温室效应，加剧全球气候变化。

以实现《公约》最终目标所需排放为总量，各国温室气体排放的容量更成为一种经济上的稀缺资源。

温室气体排放权与一般经济学意义上的产权（如土地等的产权）有本质不同。

主要表现在大气空间具有均质性特征，一旦排放就均匀扩散到大气层中，其所造成的影响是全球性的。

而土地资源有级差，土地等级不同，进而土地收益不同，地租额也就不同。

且土地资源不存在主权争议，不涉及发展权益的分配，而温室气体的主权属性尚未明确，也不可能进入市场交易。

因此，国际社会有必要通过谈判达成国际气候制度，对稀缺的碳排放权资源合理使用，使全球福利最大化。

在各种温室气体排放源中，来自能源使用产生的排放大约占总量的80%。

能源消费是经济发展的重要动力，一国经济要维持稳定发展，能源消费不可或缺。

在当前技术条件下，大幅度地降低能源消费所排放的二氧化碳是很困难的。

如果以《哥本哈根协议》所主张的2℃为全球温度上升的阀值，那么世界需要最迟在2020年稳定大气温室气体排放。

根据美国能源信息署的统计，1990年全球二氧化碳排放量约为200亿吨，2005年约为280亿吨。

如到2050年把温室气体排放量削减一半，不管是以1990年为基准线，还是以2005年为基准线，都需要各国采取严格的绝对减排或相对限排措施。

在碳预算总量不变的情况下，一国多排放一些，其他国家就得少排放一些。

换而言之，就是一国获得的发展空间多了，其他国家的发展空间就相对少了。

这也就不难理解为什么美国要逼迫主要发展中国家做出量化减排承诺而自己却不愿做出进一步的减排承诺，不难理解为什么发展中国家对“丹麦草案”主张不平等的人均碳排放标准如
此震怒。

谈判无果而终，一切皆源于碳排放权。

以碳排放权为核心的气候博弈实际上已转化成了发展空间的争夺，即最大限度地争取本国发展所需的碳排放权和发展空间。

2.技术开发与转让可推动国家的发展。