“社会稳定风险评估”的理解与实施.

社会稳定风险评估的理解与实施社会稳定风险评估——建立一个什么样的社会风险防范体系？投资项目的风险评价应当包括哪些内容？关注哪些重点？一直是工程咨询和投资项目管理领域中长期、反复争论的问题。

从改革开放30多年的历史来看，投资项目风险评价的内容和重点的变化，与我们对经济社会发展以及投资项目基本属性的认识水平保持了高度的一致。

从最初在坚持以经济建设为中心的发展观以及片面追求经济总量快速增长的发展战略指导下，并在资金短缺、技术落后条件制约下，强调投资项目的资金风险、技术风险，发展到今天开始更加关注“社会稳定风险”。

从微观角度到宏观视角，从关注项目内部风险到外部风险，从强调技术经济风险到强调社会风险，从单一的项目角度看问题到考虑项目与外部因素双向互动分析，投资项目的风险评价随着发展观的转变不断深化和丰富。

那么，什么是社会稳定风险？哪一些项目需要进行社会稳定风险分析？谁来判定社会稳定风险的存在及其强度？社会稳定风险的诱发因素是什么？社会稳定风险产生、形成、扩大和爆发的过程中，相关行为主体各自在发挥什么样的作用？从本篇文章开始，对上述问题展开分析和讨论。

一、什么是社会稳定风险及其评估？自四川省遂宁市2005年初首次颁布有关社会稳定风险评估的办法——《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》以来，社会稳定风险及其评估逐渐在全国各地逐步为各级政府所认识，重视。

近年来，各地纷纷出台有关社会稳定风险评估的办法、指南，用于指导本地区重大投资项目建设或者重大政策制定时对可能面临的社会稳定风险的识别、分析、评估。

但是，在不同地方所颁布的有关政策文件中，“社会稳定风险”并没有一个统一的概念，而是根据各地自己的理解，提出了不同的表述。

有的地方，仅提出要对可能影响社会稳定的因素进行预测，分析，论证和评估，并未对什么是“社会稳定风险”做出完整的定义，如《大连高新技术产业园区社会稳定风险评估暂行办法》中，将社会稳定风险评估定义为“社会稳定风险评估制度，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重大事项等重大决策事项在出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素开展科学系统的预测、分析、论证和评估，从源头上预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险，维护社会稳定，促进社会和谐。

”另外一些地方，不仅对“社会稳定风险”进行了概念的界定，而且对“社会稳定风险评估”进行了规定。

如2011年颁布的《上海市重点建设项目社会稳定风险评估篇章（报告）编制指南（试行）》中，“社会稳定风险是指因重点建设项目的组织实施而直接或间接影响（或潜在影响）相关者合法权益，产生社会矛盾和不稳定因素，引发群体性事件或个体极端事件，影响社会稳定的风险”；“重点建设项目社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关、影响面广、容易引发社会稳定风险的重点建设项目在审批审核和组织实施前，对可能影响社会稳定的直接和间接因素开展系统的调查、研究，进行科学预测、分析和评估，制定风险应对措施和预案，有效规避、预防、控制重点建设项目实施可能产生的社会稳定风险，最大限度减少不和谐因素，更好地保障重点建设项目的顺利实施”。

为什么各地的社会稳定风险及其评估的基本概念至今没有一个统一、清晰的界定呢？原因大致有以下若干方面：一是在中央政府尚未出台有关社会稳定风险评估的相关办法情况下，各地政府只是按照自身的理解，在参考其他地方的经验基础上对相关概念加以界定；二是作为地区间发展不平衡的结果，各地对一些基本概念的理解，特别是对以人为本的科学发展观的理解，是有差异的，从而导致对社会稳定风险及其评估的概念的理解存在差异；三是各地面临的发展环境和条件不同，地方政府关注的重点不同，对社会稳定风险的认识也不同，导致相关概念的界定存在差异。

那么，一个相对来说均为全面的社会稳定风险及其评估的概念应当如何界定呢？从以人为本的科学发展观出发、从清晰认识和了解我们当前发展所面临的约束性条件出发、从风险产生的前因后果关系出发，社会稳定风险的概念，至少应当包括以下几个方面：一是社会稳定风险必然是人的行为所导致的风险，而且是特定事项中主动行为人与被动行为人之间双向互动导致的风险；二是社会稳定风险必然集中于当前发展面临的主要约束性条件范围之内，而且是人们普遍关注的、社会矛盾和冲突集中的范围之内；三是社会稳定风险必然因特定事项对特定利益相关者所造成的负面影响而产生，而且在对特定利益相关者的利益（包括物质利益和非物质利益）造成损害的过程中产生；四是社会稳定风险的影响或者伤害是双向性的，不仅对受特定事项影响的利益相关者造成伤害，而且对特定事项的决策者，如政府、投资者等，也造成损失。

从这几个方面出发，“社会稳定风险”可以定义为：社会稳定风险，指的是由特定事项（如投资项目、某个政策、某个决定等）所引发的、因受到特定事项影响且面临利益损失的特定利益相关者所做出的各种反应而产生的、造成决策者与受影响利益相关者相互之间矛盾冲突和损失的、影响社会稳定的各种因素导致的风险。

而社会稳定风险评估，则是由独立的第三方开展的针对社会稳定风险的预测、分析、论证和评估。

上述定义，与目前各地政府所颁布的有关社会稳定风险评估的办法、制度有一个明显的差别——用“特定事项”取代了大多数地区所使用的“重大事项”“重大建设项目”“重大投资项目”“重点建设项目”等概念。

为何如此？原因在于，从以人为本的科学发展观出发，经济社会的发展以人的发展为最终目的，任何一个推动经济社会变化的行为，尤其是掌握公权力的政府行为以及在政府支持下其他主体的行为，都会在其行为过程中对相关的利益相关者造成影响，并由此面临受影响利益相关者的反应和作为。

在现实中，只有社会稳定风险的大小之分，没有社会稳定风险的有无之实。

因此，用“特定事项”取代其他概念，也许更具实际意义。

二、社会稳定风险评估的政策目标是什么？社会稳定风险评估，2005年由遂宁市首创，随后在各地逐步开展，并受到党中央和国务院的重视。

2010年10月18日十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，对建立社会稳定风险评估机制提出了明确要求，即“健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。

畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态”。

2011年3月全国人大通过的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中，再次对社会稳定风险评估机制的建立提出了明确要求，即“完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、调解处置机制。

加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾。

建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。

面临经济增长的资源环境约束强化、城乡区域发展不协调、就业总量压力和结构性矛盾并存、物价上涨压力加大、社会矛盾明显增多的发展环境和条件，有关社会稳定风险评估的政策要求，是基于保持社会稳定、实现平稳较快发展而提出的，核心是维护人民群众的合法权益。

而从维护人民群众的合法权益出发，首先要做到的，是各级政府的重大事项决策必须建立在社会稳定风险最小化的前提下。

因此，在各地陆续出台的社会稳定风险评估政策中，维护稳定成为政策目标的首选，而且，将是否会导致社会稳定风险作为决策的重要依据。

但是，从以人为本的角度看，发展以人的全面发展为核心，而在发展过程中，不可避免地要涉及到人的利益。

任何一个发展的政策或举措，或多或少都会给特定的利益相关者带来利益，也会给特定的利益相关者造成损失。

受益与受损，永远是发展过程中共生并存的一对矛盾。

没有绝对、全部受益的发展，也没有完全、整体受损的发展。

因此，单纯追求社会稳定风险最小化，是不完整的，单纯因为维护社会稳定的目标而否定发展的举措，也是不可取的。

另外一方面，发展是动态的变化过程，在决策前的低风险判断，并不等于决策后仍然可以保持低风险。

在发展的动态过程中，任何因素都是会转换的，同样会带来风险。

因此，社会稳定风险的预测、分析、论证和评估，不仅仅是决策前的任务，而且是贯穿于整个发展过程中的重要工作。

社会稳定风险评估的政策目标，应当是全过程的，而不是仅仅停留在决策阶段。

三、谁来评估社会稳定风险？社会稳定风险评估中，一个必须回答的问题是，谁来评估？谁是评估主体？在各地现行的社会稳定风险评估办法中，毫无例外地将有关重大事项的决策者、管理者或责任主体确定为评估主体。

这种规定，已经受到了广泛的质疑。

质疑的原因，在于所谓“当局者迷、旁观者清”。

要求重大事项的决策者、管理者或责任主体在完成或履行自身职能的同时，又要评价自身工作的社会稳定风险程度，还要根据社会稳定风险的强度否定自己的工作，是不可能的。

更何况，在我国现行行政管理体制下，政府部门拥有的管理权限非常之大，自我约束和外部约束不能完全到位，单纯依靠自我否定，是无法保证社会稳定风险评估的客观性和公正性的。

那么，是否应当像投资项目管理中那样引入独立的第三方进行社会稳定风险评估呢？答案是肯定的。

一些地方的规定中，工程咨询机构作为社会稳定风险评估的承担单位被引入到相关工作中，不仅能够做到相对客观公正，同时也可以利用工程咨询机构具备的专业知识和技能对社会稳定风险进行分析评价。

这种做法，弥补了单纯依靠重大事项决策者、管理者或责任主体自己评估自己存在的缺陷，改善了社会稳定风险评估的质量，提高了评估结论的客观性和公正性。

但是，只是引入工程咨询机构作为独立的第三方开展社会稳定风险评估，还是不够的。

其原因在于，工程咨询机构作为一个市场主体，其提供的智力服务是有偿的。

在委托工程咨询机构进行重大事项的社会稳定风险评估时，委托者是要付费的。

而这种建立在经济利益基础上的委托代理关系，决定了工程咨询机构保护委托者利益的倾向性，是一种无法避免的缺陷。

那么，社会稳定风险的评估，究竟应当由谁作为评估主体呢？遵循以人为本的科学发展观，我们必须充分认识到，人是发展的推动者，也是发展成果的承受者，无论发展的成果好与坏。

同时，在发展过程中，人又是发展的评价者。

一项政策、一个项目，其影响是好还是坏，作为主动行为人，决策者、管理者的自身利益不受重大事项影响，以完成任务或履行职能为主要目的，其观点总是带有特定的倾向性，很难做到客观公正。

只有受到重大事项影响的人，作为被动行为人，才能从自身的根本利益出发，去分析、评价一项政策、一个项目对其造成的影响。

因此，对社会稳定风险的评估，最应当重视的意见，是受重大事项影响的利益相关者的意见。

换句话说，受到重大事项影响的利益相关者，是社会稳定风险的最佳评估人选。