浅谈乡镇公共服务建设能力

浅谈乡镇公共服务建设能力

【摘要】乡镇政府是我国行政层级中最为基层的一级政权组织，代表国家直接面向农村、农民工作，其中主要的职能是建立并完善农村的公共服务体系，为广大农民提供基本且有保障的公共服务。研究乡镇政府的公共政府的公共服务问题，对解决乡镇基层政府的有效运转、满足农民对公共服务的实际需求、促进整个农村经济的发展和农民生产、生活方面的保障具有很大的意义。本文首先对乡镇政府、公共服务的概念进行界定，再从乡镇公共服务建设中存在的问题出发，多方面剖析乡镇政府公共服务职能不到位的原因，并提出完善乡镇政府公共服务职能的较为可行的政策建议和措施，从而加快公共服务均等化进程。

【关键词】乡镇政府；职能转型；公共服务

公共服务是乡村民众评价基层政府的基本依据。核心问题是在现实的政府运行系统中，公共服务并没有真正成为政府运作的中心。基层政府还在把最大的兴趣放在发展经济方面，“公共服务”只是作为政府的旗帜或口号，并没有成为政府的运行机制。政府只有在公共服务方面工作取得成功，才会有好的社会治理效果，因此好的社会治理必然表现为政府提供了好的公共服务。

一、乡镇公共服务相关的基本内涵

（一）公共服务

指国家为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，具体指对社会提供公共产品和服务，包括加强公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。

（二）乡镇公共服务

指乡镇地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需二提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质形态，而以信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种乡镇公共产品。因此，乡镇政府在执行乡镇公共服务职能时，要根据乡村生产和生活中的现实需要去提供有效的公共服务。

按照目的进行分类可将乡镇公共服务分为以下七类：1、基本生存保障服务；

2、生产活动支持服务；

3、基础性设施与服务；

4、生活条件改善服务；

5、提高农村居民素质服务；

6、基本国策支持服务；

7、社会保障服务。

作为具有国家权力背景面向广大农村的最基层的政权组织，乡镇政府是社会主义新农村建设的主要组织者与实施者，在新农村公共服务体制建设中发挥着其他组织无法替代的职官重要的作用。

二、乡镇公共服务面临的挑战

（一）总供给量不足与供给结构失衡

主要表现在公共服务投入的增长速度远远落后与我国GDP的增长速度，公共服务支出占国家GDP的比重远远落后于发达国家，并低于世界的平均水平。导致其原因有二：政府官员不愿投资基本公共服务，在中国式GDP竞争中，地方政府官员只关心自己任期内的经济增长指标，而科教文卫等公共服务的投入在短期内

无法兑现为经济增长，因此直接导致公共服务供给的严重短期；二是地方政府无力投资，地方政府的收入来源有限，而一些应由中央政府承担的职责却下方给地方政府，形成地方政府财权事权部对称，因此无法落实基本公共服务的供给。

（二）供给效率不高

导致其原因是当前的运行机制不健全。其突出的表现有：第一，对于公共服务的质量和水平没有一个明确的标准，各地区都按照当地政府官员的理解和实际情况划分基本公共服务的范畴，必然导致各地公共服务标准不同，因此成为均等化绊脚石之一；第二，标准的制定和修订不规范，主要体现在制定和修订工作的滞后性和透明度上，大多数地方政府只是对省里的政策要求简单的重复，并没有结合当地的实际情况进行流程细化，公众对每项政策的具体内容一无所知；第三，缺乏合理、科学的评估制度，无法对公共服务的标准进行科学评估就只能流于形式，只有用科学的评估制度去评估提供基本公共服务的专门机构和专业人员，才能实现公共服务的均等化。

（三）乡镇政府缺乏财政来源

主要表现为以下三个方面：1、财税改革削减财源，取消农业税就断送了乡镇政府主要财政来源，而乡镇公共服务是由乡镇政府提供的，从而资金上得不到保障；2、乡镇本身财力匮乏，农业税取消后每年平均可征的各类税收基本上无税可收，在收入紧张的同时乡镇政府还要背上沉重的债务包袱；3、上级财政支持不够，由于上级对乡政府对乡镇政府的财力支持不够，导致乡镇政府财政短缺，乡镇政府转变职能、提供公共服务的力量很弱，甚至不具备。

（四）乡镇政府缺乏服务理念

乡镇政府片面追求经济发展，但却轻视公共服务，这不仅仅是乡镇政府自身的发展要求，更重要的是上级政府考核侧重经济发展的驱动；考核干部的标准的侧重点并没有放在考核公共服务的能力，干部疲于应付检查评比，绝大部分的上级领导调研都要到乡镇地方，乡政府大部分的工作就是应付上级政府的检查、评比、考核和各种达标活动，对于农民迫切需要的农业技术服务、就业帮扶等公共服务，乡镇政府往往没有精力和时间来解决这些农民最现实和最迫切需要解决的问题，因此公共服务的作用就消失了。

（五）城乡公共服务水平差距大

在除了国防、社会的公共安全、社会重大疾病疫情的防范与控制、外交等公共服务具有理论上的城乡均等化意义外，其他众多的公共服务在城市和农村之间明显失衡，导致城乡差距很大，主要表现为：城乡基础设施投入失衡，城市的基础设施投入来自中央政府和城市政府，而农业、农村的基础设施大部分都是农民自己掏钱解决，乡镇政府由于自身权力和财政制约职能投入很小一部分；城乡教育发展失衡导致文化素质差距很大，城市教育体系日趋完善，而农村的教育经费主要来自于相对甚少的国家财政拨款。教育资源在城乡之间配置明显不平衡；城乡医疗资源配置的失衡，城乡卫生资源分配不平衡，农村医疗卫生资源极其匮乏，医疗保障制度不完善，保障力度不大；城乡社会保障体系不协调，农村地区的社会保障项目不齐全，工伤、生育和事业保险制度至今尚未在农村建立，农村社会保障险种少，覆盖面窄，无法与城市的社会保障体系相比。

三、对于乡镇公共服务提供的建议与对策

乡镇政府职权只有进一步明确划分后，乡镇政府才能够专心搞好农村社会管理，才真正有精力为农村地区提供所需的公共产品和公共服务，从而将工作重心转移到农村基础设施建设、农村科教文卫事业发展上，因此要从多个层面和角度，根据乡镇政府提供公共服务所面临的挑战来为乡镇政府公共服务提供一些政策建议。

（一）改革中央与地方的关系

要解决总供给量不足的问题，首先就要改革中央与地方的关系，由于我国地方政府的事权财权不统一，因此很多工作都无法顺利开展，因此必须要明确中央一地方的财权和事权。力求公平的分配地方政府转移支付的资金，只有扩大公共财政的覆盖面才能实现基本公共服务均等化。地方政府不能片面追求GDP的增长，更重要的是要关注民生，解决居民生活中迫切需要解决的问题。由于地方政府资金来源有限，省级政府应给予必要的财政支持。我国政府应该继续转变政府职能，更加关注社会管理和公共服务。

（二）建立多元化的资源供给模式，实行公共服务标准化管理

要明确政府在基本公共服务中承担的主要责任的前提之下，充分发挥市场和社会的作用，政府应鼓励和引导各方面的力量参与基本公共服务建设中，从而形成了政府主导、市场和社会充分参与的多元化公共服务供给机制。

要使公共服务实现标准化管理，必须从以下几方面入手：第一，明确标准，制定目标，通过专业测评确定界定基本公共服务的范围；第二，成立专门的标准化机构和聘用专业人员，负责标准化制定和修订工作；第三，将基本公共服务的供给状况作为当地政府经济发展指标和官员业绩的考核内容，建立标准化的评估制度。

（三）提高政府的转移支付能力，整合创新地方财税管理体制

国家应该进一步深化和完善税制改革，加大中央和省级财政资金转移支付力度，省和县可一适当将部分税收拨给乡镇政府，从而进一步加大对乡镇政府财政的开支额度，确保乡镇用哟对称的财权和事权，增加乡镇政府可调动和配置的行政资源特别是财税资源，这样才能更好的为乡镇政府转变职能、提供公共服务奠定可行的基础。

（四）树立正确的服务理念

要建设服务型乡镇政府，就要求乡镇政府必须树立正确的服务理念，抓好公共服务，提供公共产品，要管好用好国家转移到农村的各种基金，为乡镇提供必要的社会保障，履行好公共服务职能，是目前乡镇政府在建设社会主义新农村中的正确选择。要树立正确的服务理念，首先，着力解决人民群众快速增长的公共服务需求与公共产品供给的严重不足之间的矛盾，把政府的主要职能和财力集中到位百姓提供更多更好的公共产品上来，其次是要合理设置乡镇政府绩效考核方式，要完善和创新干部任用、考核制度，要把为人民服务放在第一位，解决群众迫切需要解决的问题；再次要注重提高乡镇干部的综合素质，不要片面为了追求自己的政绩而忽视公共服务的本质要求，要开展多层次、多专业的干部培训，采